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蒋清华 | 历年政府工作报告有关资料梳理
作者：蒋清华，法学博士，中南大学法学院副教授；湖南省法学会宪法学研究会常务理事；湖南省人民代表大会制度研究会会员。
说明：本文由“法学学术前沿”公众号2020年5月4日首发，后被人大复印报刊资料公众号、“创壹智库”公众号转载。应北大法律信息网转载要求，笔者将文中有关数据调整到2021年。一、截至2021年，有11次会议无《政府工作报告》议程
在一届人大一次会议上，政务院总理周恩来于9月23日代表中央人民政府作《政府工作报告》。不过，这时的中央人民政府还不是一届人大一次会议选举产生的国务院，所以，这个政府工作报告议程并非1954年宪法第五十二条的实施结果。1955年、1956年召开的一届全国人大二次、三次会议上，没有安排政府工作报告议程。到了1957年一届人大四次会议上，又出现了政府工作报告议程。
从1954年至2021年，共召开55次全国人大会议，其中，有11次会议未安排政府工作报告议程。
（一）改革开放之前，第一届至第四届全国人大，共召开11次会议，其中，有5次会议未安排政府工作报告议程。
这一期间，政府工作报告的有无，未见明显规律。《政府工作报告汇编（1954-2017）》一书把无专门《政府工作报告》的会议上的五年计划报告、年度国民经济计划报告视为政府工作报告编入。严格来讲，这些报告不是政府工作报告。不过，从这些报告的内容来看，也可以视为广义的政府工作报告。但该书（页284-299）把1960年二届二次会议上时任副总理谭震林作的《为提前实现全国农业发展纲要而奋斗》视为政府工作报告，是否恰当呢，农业工作仅是政府工作中的一项内容。
（二）改革开放之后，1978年五届全国人大一次会议至2021年十三届全国人大四次会议，共44次会议，其中，有6次未安排政府工作报告议程。
这一期间，政府工作报告的有无，体现出一个规律，即五届全国人大五次会议，以及第六、七、八、九届全国人大的第四次会议上都没有安排《政府工作报告》。据陈家刚教授（页243）的解释，是因为这5次会议都有五年计划报告的议程，它取代了《政府工作报告》的位置。按上文笔者的看法，五年计划报告从内容上讲，确实可以视为广义的政府工作报告。而且更重要的是，上述5个五年计划报告都是由总理来作的。但《政府工作报告汇编（1954-2017）》（页826-846）把七届全国人大四次会议上时任国务委员邹家华作的年度国民经济计划报告，而非总理李鹏作的五年计划报告作为政府工作报告编入，应属不妥。第十、十一、十二届全国人大的第四次会议，则既安排了《政府工作报告》议程，也安排了专门的五年规划报告议程。由此，《政府工作报告》正式成为每年全国人大会议的必备议程。
另外，这一期间还有1次会议（1980年五届全国人大三次会议）没有政府工作报告议程。有学者分析，这可能是因为总理人选发生了变化（陈家刚，页243）。即指该次会议接受华国锋辞去国务院总理职务。不过，似也可以在接受辞职议程之前安排总理作政府工作报告（华国锋于1978年2月、1979年6月在一次、二次会议上均作了政府工作报告）。
未安排政府工作报告议程的会议及相关情况见附表1。
二、截至2021年，有5次报告的主标题不是“政府工作报告”
政府工作报告的主标题一般都是“政府工作报告”，副标题是时间和会议信息。例如，《政府工作报告——一九五七年六月二十六日在第一届全国人民代表大会第四次会议上》。但有5次是例外，“政府工作报告”字样被置于副标题，报告另设有主标题。
这5次分别出现在1978年、1981年、1985年、1989年、1990年，纵跨第五、六、七届全国人大。其中，1978年、1989年和1990年这3次政府工作报告的主标题是号召性的主题式语句，例如，1978年报告的主标题为“团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗”；另两次报告的主标题只是中性的短语，例如，1981年报告的主标题为“当前的经济形势和今后经济建设的方针”。这5次报告的标题详见附表2。
大概是由于政府工作报告是一年一度的，很难每年都概括提炼出不重复的新的主题式语句，所以，从1992年起至今，政府工作报告未再设置专门的主标题。
三、每一份《政府工作报告》都由总理来作
对于可视为广义的政府工作报告的五年计划报告而言，也只有1次不是由总理来作的。即1955年一届全国人大二次会议上，时任国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春作《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》。
由总理来作政府工作报告，具有宪法根据。1954年宪法第五十条规定总理领导国务院的工作。1975年宪法未作规定。1978年宪法第三十一条规定总理主持国务院工作。1982年宪法第八十六条规定国务院实行总理负责制。按照学界通说，行政首长负责制的核心要义在于首长对其法定职权范围内的工作有最终决定权，并为之承担全部责任（浦兴祖，页137）。所以，除非是有极为特殊的情况，在全国人大会议上作政府工作报告的，必是国务院总理。
由此想起了教学工作中遇到的提问：既然现行宪法规定了总理负责制、地方各级政府首长负责制，那么，为什么宪法第九十二条、第一百一十条仅规定国务院、地方各级政府对同级人大及其常委会负责并报告工作，而是不规定总理、地方各级政府首长对同级人大及其常委会负责并报告工作呢？
对此问题，似尚无权威著述予以回答。笔者的初步看法是，一方面，根据我国宪法确立的人民代表大会制度，国家行政、监察、审判、检察机关由人大产生，对它负责，受它监督，这首先是指其他国家机关要对国家权力机关负责，这是第一层次的责任关系。就国家行政机关而言，实行首长负责制，由首长对其领导的行政机关的一切工作负责，当然也是对人大负责，这是第二层次的责任关系。另一方面，在宪法第一章《总纲》中第三条已规定国家行政机关对人大负责的基础上，宪法第三章《国家机构》中，对于实行首长负责制的各级政府，是可以进一步明确政府首长对同级人大及其常委会负责并报告工作的。但现行宪法不是这样的规定，比较可能的原因是起草过程中的疏忽。简析如下：1954年宪法没有规定总理负责制。1954年国务院组织法第五条规定：“国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。”根据宪法学家肖蔚云先生的解释，“通过”一词意味着必须进行表决，少数服从多数，总理也只能投一票。而1982年国务院组织法将“通过”改为“决定”。“决定”则不要求表决，而是在讨论的基础上，总理在广泛地听取各种意见以后，有最后的决定权（肖蔚云，页171-172）。1954年制宪时对国务院领导体制的安排是集体负责制，所以1954年宪法第五十二条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”即负责并报告工作的主体是国务院而非国务院总理。众所周知，1982年宪法是以1954年宪法为基础来修改制定的。1982宪法在规定这个内容时，第九十二条的文字和标点与1954年宪法第五十二条完全相同。这很可能是因为起草过程中的疏忽。以上推测也适用于宪法对地方各级政府对本级人大负责并报告工作的规定。
四、小结
附表1 未安排《政府工作报告》议程的会议及相关情况一览表
附表2 “政府工作报告”位于副标题的会议一览表
-END-
责任编辑 | 华铭章
审核人员 | 张文硕
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