卡托研究所：关闭乌克兰入北约的大门
导 语
乌克兰能否或何时加入北约将是本周立陶宛北约峰会讨论的核心话题。美国总统拜登在7月9日播出的CNN采访中说，乌克兰尚未做好加入北约的准备，现在要求北约投票为时尚早，只有在乌克兰危机结束之后，北约才能考虑接纳乌克兰。拜登认为，乌克兰需要满足加入北约的所有条件。拜登这一表态符合国内一些保守智库的立场。卡托研究所对外政策研究部主任贾斯汀·洛根（Justin Logan）和该所高级研究员、马里兰大学公共政策学院副教授约书亚·希夫林森（Joshua Shifrinson）7月7日在《外交事务》杂志发表题为《勿让乌克兰加入北约》的文章称，北约成员国应在本周维尔纽斯峰会上对乌克兰关闭大门，因为扩大北约的成本超过了收益。美国总统应该明确反对乌克兰加入北约的立场。以下为文章主要内容。
如何解决有关乌克兰申请加入北约的问题，将对美国、欧洲和世界其他地区产生严重影响。其中的风险很高。成为北约成员意味着盟国要兑现为彼此战斗和牺牲的承诺。出于这个原因，在整个冷战后时期，北约扩员时竭力避开那些面临短期内有被攻击风险的国家。北约领导人早就明白的现实是，接纳乌克兰就有可能与俄罗斯发生战争，包括核战争。事实上，这种战争的可能性及其破坏性后果是美国和其他北约成员国试图避免被深度卷入俄乌战争的主要原因。
这种紧张局势很明显：几乎没有人认为北约今天应该为乌克兰直接与俄罗斯开战，但许多人赞成向乌克兰提供一条加入北约的“路线图”（正如法国总统马克龙所说的样），并承诺在未来为其作战。
不应该欢迎乌克兰加入北约。美国总统拜登应该明确指出这一点。乌克兰抗俄是英勇的举动，但任何国家都会做符合自身利益的事情。在这里，乌克兰加入北约给美国带来的安全利益与其加入北约招致的风险相比，就显得微不足道。允许乌克兰加入北约将使美国面临一个艰难抉择：是与俄罗斯开战并遭受破坏性后果，还是选择退缩并让北约的安全保障贬值。在本周维尔纽斯北约峰会及以后的会议上，北约领导人明智的做法是承认这些事实，并关闭乌克兰加入北约的大门。
乌克兰入北约对美国的好处“有限”
2008年在罗马尼亚举行的北约峰会上，时任美国总统小布什游说格鲁吉亚和乌克兰加入北约，令所有人大吃一惊。当时的一位美国官员说，这是布什作为总统最后一次出席北约峰会，他想为自己的历史地位“打下一个印记”。当时，德法等欧洲国家出于对俄罗斯反应和对北约联盟的负面影响，对小布什这一想法表示反对。经过一番外交僵持，最终达成一种妥协，即北约宣布这些国家“有一天”会成为盟员，但没有提供它们加入这一联盟的计划。
然而，即使是这一妥协也招致了俄罗斯总统普京的强烈谴责。四个月后，俄罗斯入侵格鲁吉亚，至今仍占领着其部分领土。2014年，俄罗斯吞并了克里米亚。俄罗斯的行为是蛮横的、非法的、危险的。它的行为凸显了当前的核心问题：即使北约仍然正式承诺让乌克兰（和格鲁吉亚）加入，但北约东扩至莫斯科认为对其国家安全具有独特核心意义的地区，就意味着要和俄罗斯爆发战争。
迄今为止，那些主张美国和北约进一步介入俄乌战争的人未能澄清美国可能会遭受的战略利益威胁。拜登政府认为，历史表明，“当独裁者不为其侵略行为付出代价时，他们会招致更多的混乱并进行更多的侵略”，这也是拜登总统本人的说法。但是，俄罗斯已经为其侵略行为付出了巨大代价。通过坚守阵地和反击，乌克兰羞辱了普京。而就在两年前，普京还诋毁乌克兰不是一个国家。俄罗斯将需要几十年的时间重建其军队；美国估计有超过10万名俄军战士伤亡。最近瓦格纳叛变也表明，这场战争可能会破坏普京在国内统治地位的稳定性。
在承认让乌克兰加入北约方面，美国的兴趣更不明朗。美国的政策论述中存在着各种纠结的论点。一种观点认为是允许乌克兰加入北约，是为了欧洲的稳定和安全。按照这种逻辑，如果普京在乌克兰没有遇阻，他就会扩大其目标，攻击北约成员国。第二种观点则关注乌克兰本身，认为加入北约是保护该国不受俄罗斯战略计划影响的唯一途径。最后，有一种观点认为，通过打击和削弱北约的对手俄罗斯，乌克兰“赢得”了北约成员资格。按照这一观点，深化北约与乌克兰的合作是对其英雄主义的一种奖励，并对俄罗斯的后续进攻增加了另一层威慑力。
这些说法合乎情理，但都是错误的。首先，乌克兰对俄罗斯的抵抗是高尚的，但高尚的行动、甚至有效的自卫本身，并不是承担无期限安全承诺的高风险的理由。更重要的是，今天围绕俄乌战争的各种赌注并不保证乌克兰有理由加入北约。
100多年来，美国在欧洲的目标一直是反霸权主义的：在第一次世界大战、第二次世界大战以及冷战中，美国为防止一国独霸欧洲大陆付出了高昂代价。然而，今天即便俄罗斯以某种方式击败乌克兰，它也不会控制欧洲。如果俄罗斯不费一枪一弹，吞并了整个乌克兰，其国内生产总值将增长10%，勉强超过意大利的规模。俄罗斯当然也会控制黑海上的第二个主要港口，但它仍比北约的欧洲成员虚弱得多。甚至美国历史学家罗伯特·卡根（Robert Kagan）也承认，“普京征服乌克兰不可能对美国的安全带来任何直接或长期的影响”。
幸好俄罗斯不会征服乌克兰。它的军事行动令人尴尬，这场战争证明俄军还比不上当年苏军苍白的影子。俄罗斯可能对波兰构成严重威胁的说法更是荒唐的，更不用说对法国或德国构成威胁。再加上美国的核武库以及浩瀚大西洋之隔，人们可以看到，华盛顿让乌克兰加入北约的好处是有限的。
即使如乌克兰外交部长库列巴（Dmytro Kuleba）在《外交事务》文章中所说，“乌克兰是在保卫北约的整个东翼，并与联盟成员分享它所学到的东西”，也不清楚为什么它必须加入北约才能让美国获得这些好处。无论乌克兰是否加入北约，其所处的地理环境注定它要充当对抗俄罗斯的堡垒。2022年2月以来的俄乌战争及美西方反应表明，乌克兰不需要加入北约，美国及其盟友就可以有效地帮助它抵御俄罗斯的入侵。
北约盟友的等级化风险
接纳乌克兰也会给北约带来问题，特别是北约创始条约第5条中的安全保障。可以肯定的是，第5条款只是让北约盟国承诺：对一个盟国的攻击，将被视为对所有成员国发动的攻击，并提供北约盟国“认定有必要”的援助。然而，在实践中，成员国将北约成员资格和第5条安全保证视为美国代表其盟国参战的承诺。正如时任美国总统奥巴马总统2013年访问爱沙尼亚时所宣称的那样：“第5条非常清楚：对一个盟国的攻击就是对整个联盟的攻击。因此，如果在这样的时刻，你再问，谁会来帮忙？你就会知道答案：北约联盟，包括美国武装力量”。或者如拜登总统最近描述的那样，第5条款“构成了保卫北约每一寸领土的神圣誓言”。
这就是为什么乌克兰认为加入北约将有助于保护它免受未来俄罗斯的侵略。
但是，向乌克兰提供此类保证的问题有两个方面。首先，第5条安全保证可能将美国卷入与俄罗斯的直接冲突。与最近加入北约的其他国家不同，乌克兰在其境内同俄罗斯的争端仍有可能无法解决。不仅俄乌双方的领土诉求相互对立，而且俄乌战争引发的两国民族主义激增也会限制双方的外交空间。在这些条件下，不难想象，即使俄乌双方达成了结束战争的某种安排，彼此关系也会进一步恶化。如果乌克兰加入了北约，美国可能会被迫协防乌克兰，在乌克兰部署军队，甚至威胁要为乌克兰使用核武器。美国政策制定者可能希望通过为基辅加入北约开辟一条道路来阻止俄罗斯未来对乌克兰的侵略，但这样做确实有可能将美国卷入拜登所说的“第三次世界大战”之中。
其次，将第5条安全保护措施扩大到乌克兰也可能破坏北约整体信誉。在过去的16个月里，拜登政府已经明确表示，不值得在围绕乌克兰的争端中直接与俄罗斯作战。许多有影响力的共和党政治人物，包括美国共和党总统竞选人、前总统特朗普，尤其不愿意为乌克兰冒美国人的生命危险。另一方面，普京及其以下的俄罗斯政策制定者都觉得，即便付出巨大代价，乌克兰也值得一战。
在这种情况下，美国为乌克兰作战的承诺将受到质疑。俄罗斯很可能会考验这一承诺，从而导致未来的危机。如果被要求参战，美国有可能背弃其安全承诺，让乌克兰陷入困境，这是可信的。如果美国在乌克兰受到攻击时退缩不前，北约其他较为脆弱的盟国，如波罗的海国家，自然会质疑美军支持下的北约安全承诺的力度。到时候北约可能会出现真正的信任危机。
一些主张乌克兰加入北约的人认为，美西方已经给予基辅的武器、培训和外交支持足以满足北约第5条的授权，这意味着没有必要同时承诺协防或部署军事力量。然而，如果第5条允许美国和其他盟国以不开战的方式保护一个成员国，那么它将使北约变成一个有等级的军事联盟：一些成员（如法国和德国）仍然相信美军会帮助它们，而其他成员则不确定。这可能会引发北约内斗，因为成员国会想方设法确认自己享有哪种级别的第5条安保承诺。此外，提供这种更有限的第五条保证对乌克兰的帮助并不确定。毕竟，由于乌克兰已经得到了北约成员的许多其他好处，只有美国和其他国家通过第5条进行直接干预的前景才能给基辅增加威慑力和政治价值。
此外，提供这种“有限度”的第5条保证对乌克兰来有多少帮助，也不好说。毕竟，由于乌克兰已经得到了只有北约成员国才享有的许多其他好处，只有美国和其他国家遵照第5条进行直接干预，才能给乌克兰增加威慑力和政治价值。
不等比例的美国负担
还要考虑保卫乌克兰的成本问题。北约正艰难寻找兑现联盟已有承诺所需的常规部队和运作理念。俄乌战争清楚地表明，常规军队之间的现代化、高强度冲突消耗了惊人数量的资源。从这个角度来看，邀请乌克兰加入北约将拉大该联盟的承诺与其能力间的差距。
当然，北约国家作为一个比俄罗斯更富有、技术更先进、人口更多的整体，理论上可以通过积极的重整军备计划来填补这一差距。然而，北约的欧洲成员国还有很长的路要走，因为自冷战以后，它们对常规军事力量的投资不足。乌克兰本身是这种大趋势下的例外。但即便如此，正如泽连斯基、其他乌克兰领导人和外部分析人士承认的那样，乌克兰在俄乌战争中出色的军事表现很大程度要归功于美国及其伙伴提供的大范围和大规模的军事援助。如果乌克兰加入北约，在不引发核战争的情况下，寻找资源、保卫乌克兰的重担很可能会不成比例地落在美国头上。
在华盛顿已经面临来自国内和亚洲的强烈资源需求之际，美国有被逼到死角的风险：如果乌克兰加入了北约，华盛顿将需要从其他的优先事项中把资源腾出来，或者接受乌东战线急剧扩张带来的风险。在任何一种情况下，在其他地方需要投入时间、精力和资源的时候，美国都将承受巨大的成本和负担。
最后，这些成本可能会飙升，因为给乌克兰提供加入北约的途径会给莫斯科带来“悖论性激励”（perverse incentives），指一种导致意料之外或不良结果的激励措施，通常是由于激励制度设计不当或执行不善所导致的）。俄罗斯已经表明愿意为乌克兰未来的战略定位而战，但美国和其他国家却没有。莫斯科明白这一点。可悲的是，为乌克兰提供加入北约的道路，很可能会让俄罗斯有理由尽可能长时间地持延续对乌克兰的战争，避免为乌克兰加入北约创造条件。
从这个意义上说，邀请乌克兰加入北约注定会延长目前的流血冲突，并使任何外交解决方案变得更不可能。另一方面，如果目前的战争有所缓和，乌克兰开始启动加入北约的流程，莫斯科将受到刺激，再次发起猛烈攻击，以阻止乌克兰走完加入北约的流程。除非北约能通过某种既成事实接纳乌克兰（考虑到北约要求全体达成一致和共识并不容易），不然一个长期成员国的计划会让俄罗斯入侵乌克兰的可能性只多不少。无论是哪种情况，保卫乌克兰的成本都会上升。
乌克兰想要加入北约的愿望是可以理解的。对于一个被更强大的邻国欺负和入侵的国家来说，寻求外部大国的保护是完全合理的。然而，战略关乎抉择，而美国今天的抉择环境是严峻的。在后冷战时期的大部分时间里，美国以相对较低的成本和风险扩大其国际承诺。这些情况已不复存在。面对国内的财政压力，其在亚洲的地位的严峻挑战，俄乌战势升级的可能以及相对莫斯科而言美国信誉的削弱，将乌克兰排除在北约之外反映美国的利益。美国应该接受这样一个事实，即现在是时候关闭北约对乌克兰的大门了。而不是做出一个有问题的承诺，带来巨大危险的同时却几乎得不到任何回报。
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