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编者按

2018年2月7日，最高人民法院公布《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》），对保障人民合法权益，推进法治政府建设，推动行政审判工作健康发展具有重要意义。《行诉解释》根据《行政诉讼法》关于受案范围的规定，细化规定5种不可诉的行为。本文从热点领域和实务角度切入，重点关注了《行诉解释》中新增的5项受案范围排除规定，通过对规定来源、条文理解、典型案例三个方面阐述了条文规定的现实意义和理论依据，使得较为抽象的受案范围排除规定更具实务操作性和索引指导性，通过案例不断丰富和细化《行诉解释》的相关规定。

本期特邀侯丹华法官、崔胜东法官解读《行诉解释》中受案范围排除规定的热点问题，供大家交流学习。

作 者 简 介

侯丹华    三级高级法官，上海铁路运输法院副院长，法学硕士，多年从事行政审判工作。在《行政法学研究》、《法律适用》、《人民司法》等刊物发表论文20余篇，出版专著4部，执笔或主持了10余项最高院和上海法院系统重点报批课题。审理了涉轻微违法行政行为认定、涉水源保护区制造业限制等一批疑难复杂、新类型案件。

崔胜东    二级法官，上海铁路运输法院审判员、研究室副主任，法学硕士。主审了全国首例互联网域名注册行政许可案等案件，先后在《人民司法》、《行政执法与行政审判》、《人民法院报》等刊物发表论文二十余篇，多次承担全市法院调研课题。

新行诉法司法解释有关

受案范围排除规定的精读

全文字数：    9764

阅读时间： 27分钟

受案范围是行政案件审理中首要解决的问题，也是目前司法实践中争议较大的问题，尤其在立案登记制背景下，如何有效平衡司法机关承受力与公民、法人、其他组织合法权益维护之间的关系，如何科学合理设定行政诉讼受案范围，着实考验立法者、司法者的法律智慧。

新行政诉讼法司法解释（即《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，以下简称《行诉解释》）对行政诉讼受案范围作了规定，相较于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），有关受案范围的规定进行部分细化和修改，有关条文如何理解，尤其如何正确适用新增的不属于行政诉讼范围的条文，是《行诉解释》颁布实施后面临的重要课题之一。

一、受案范围排除新增内容

有关受案范围排除规定的修订与比较：

从具体规定来看，《行诉解释》关于不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定共有10项，而《若干解释》仅有6项，其中，《行诉解释》删去了《若干解释》第一条第二款第（一）项有关行政诉讼法受案范围排除条文的重复性规定，因此，《若干解释》中有实质性意义的排除规定仅有5项。两相比较，《行诉解释》新增了5项受案范围排除规定，即不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为。

同时，也应看到，其他保留的规定中，个别文字表述发生了变化。《若干解释》中规定的“不具有强制力的行政指导行为”，修改为《行诉解释》中的“行政指导行为”。在《行诉解释》出台过程中，草案中曾原文引用了《若干解释》的该项规定，但在草案征求意见过程中，部分法官对该规定提出了异议，认为不具有强制力的指导性行为才属行政指导，既然已界定为行政指导，实际上已经不具有强制力，无需再在行政指导前加上“不具有强制力”的定语。后来出台的正式文本中采纳了这种观点。

二、新增条文的梳理与理解

对于受案范围排除规定的条文，未实质修改部分与既往司法实践把握相同，未发生大的变动，不再赘述，这里重点对新增条文进行解读。

不产生外部法律效力的行为

条文规定：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。

规定背景：相关司法判例。

条文理解：

对外产生效力是可诉行政行为的重要特征之一，不对外产生法律效力的行为，不会直接对公民、法人、其他组织合法权益产生影响，自然无纳入司法审查范围的必要。对不产生外部法律效力的行为进行严谨科学的界定有一定难度，最高法院江必新副院长在《行诉解释》新闻发布会上对此的解读是行政机关在行政程序内部所作的行为，并例举了行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为。列举的几种行为均系行政行为作出过程中的内部意见交流及程序流转。所以某种程度上，对不产生外部法律效力的行为易与过程性行为产生竞合。若从文义上理解，不产生外部法律效力的行为基本上又可与内部行政行为划上等号。内部行政行为大体有两种，一种是人事类，一种是事务类。所谓人事类，即《行政诉讼法》第十三条第（三）项规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定的行为。所谓事务类，是行政机关作出行政行为前的内部意见交流及程序流转。所以从《行诉解释》中所谓不产生外部法律效力的行为，主要是指事务类的内部行政行为。

同时，还需要注意该类行为的“外部化”问题。不产生外部法律效力的行为不可诉，但一旦这种行为经过行政机关的职权行为对外发出、发布了，其效力即已外化，则对当事人的权利义务产生了实际影响，该行为就具备了可诉条件，应纳入行政诉讼受案范围。当然，这种“外部化”应是基于行政机关职权行为，行政相对人通过行政机关内部途径或不当、非法方式获取的，则不构成“外部化”。

相关案例

案例1：魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案（最高法院指导案例22号）

裁判要旨：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

案例2：延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案

裁判要旨：按照《行政诉讼法》的规定，作为内部行政行为的批复不可诉，但内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，则可以纳入行政诉讼的受案范围。

（案例选自最高法院行政庭编：《中国行政审判指导案例（第1卷），第1号案例）

2

过程性行为

条文规定：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。

规定来源：《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等间接性规定及相关司法判例。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条：公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

条文理解：

行政行为可诉性的判断标准中有一个很重要的标准，即“成熟性标准”。行政行为只有发展到一定阶段，达到成熟的程度，才有进入司法审查范畴的必要。主要考虑是：避免法院过早介入行政程序或政策争议，避免行政机关行政执法、决策受到干扰。故，一个阶段性的、片段式的行政环节，因行政程序尚未完结，尚不成熟，无法进入行政诉讼受案范围。

就具体条文而言，结合相关司法解释、指导案例及司法实践，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、咨询等过程性行为较易理解，因前述行为本身不具有法律意义，尚处于决策、论证、研究过程中，明显不具有可诉性。需注意的是，还有一个层报的过程性行为。层报是行政机关之间的行政流转，一般也不可诉。但如果行政机关经审核、审查，发现当事人不符合某种法律规定的条件，而拒绝层报，这时因行政事项层报发生阻断，已对当事人权利义务产生影响，具备了可诉的条件，该行为应纳入法院司法审查范畴。这一结论同样适用于其他类似程序性行为发生阻断的情况。

相关案例

案例1：王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案（最高法院指导案例69号） 

裁判要旨：当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

案例2：（2016）最高法行申469号

裁判要旨：地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，一般属于过程性行为，不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才依法予以受理。

3

协助执行行为

条文规定：行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。

规定来源：《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》。

1、《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释[2004]6号）

山东省高级人民法院：

你院“关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的请示”收悉。经研究，批复如下：

行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

此复

2、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）

第二条 房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。

房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

3、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）

第二条　土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。

4、《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》（（2012）行他字第17号）

辽宁省高级人民法院：

你院《关于宫起斌诉大连市道路客运管理处、大连市金州区交通局、大连市金州区公路运输管理所不履行法定职责及行政赔偿一案的请示报告》收悉，经研究，答复如下：

行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

行政机关拒不履行协助执行义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行；当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。

此复。

条文理解：

第一，要准确、全面理解《行诉解释》有关协助执行行为不可诉的规定。行政机关基于法院文书采取的协助执行行为不可诉并无疑问，但协助执行行为形式多样，仍需结合相关规定进行整体性解读。综合《行诉解释》及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等规定，行政机关协助执行行为分为两类：司法协助行为、行政协助行为。根据人民法院、仲裁委员会的法律文书办理的协助行为属于广义上的司法协助行为；根据有权机关的协助执行通知书及人民政府的征收决定办理的协助行为（主要为房屋登记领域）属于行政协助行为。对上述两类行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，法院不予受理。这种协助行为本质上是基于法定有权机关的要求进行的协助执行行为，其法律后果应由请求机关承担，而不应由协助机关承担。但协助执行行为不可诉也有例外，即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的”。若协助机关作出的协助执行行为与有关文书内容不一致，实质上意味着协助执行行为超出了文书内容，超出之外的部分已经影响到当事人的权利义务，此时该协助执行行为就应可诉。采取违法方式实施协助的情形亦然。

第二，协助执行不可诉的例外。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条的规定，对于行政协助的要求是“有权”，这里的“有权”应指有法定的授权，即法律规范授予行政机关特定权力的情况下，该机关才有权向房屋登记机构提出相应协助请求，房屋登记机构才可接受并协助执行。如《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条规定，从事生产经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。据此，税务机关有权向房屋登记机构提出查封纳税人房屋的协助执行请求。但若无任何法律规范授予查封权力的行政机关向房屋登记机构提出协助请求，该机关属无权机关，房屋登记机构不应接受协助请求。即若行政机关接受无权机关的协助请求作出协助执行行为的，于法无据，该协助执行行为自应可诉，且属违法。

相关案例

案例1：周玉华、周霞诉江苏省镇江市房产管理局房屋行政登记案

裁判要旨：行政机关依据法院协助执行通知所作协助执行行为是其必须履行的法定义务，其协助执行行为未扩大范围或采取违法措施造成他人损害的，该行为不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。

（案例选自最高法院行政庭编：《中国行政审判案例（第2卷），第47号案例）

案例2：上海朋鑫房地产有限公司不服上海市房地产登记处房地产权利限制登记行为案

裁判要旨：行政机关根据司法机关或有权机关的协助执行通知作出的协助执行行为不可诉，但当事人认为行政机关扩大协助执行范围或采取违法方式实施造成损害的提起行政诉讼的，人民法院应予受理；行政机关接受无权提出协助执行请求实施协助执行行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院亦应受理。

（案例选自茆荣华主编、李健副主编：《上海法院行政诉讼案例精选》，上海人民出版社2017年版）

4

内部层级监督行为

条文规定：上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。

规定来源：司法判例。

条文理解：

内部层级监督行为可诉性问题在既往司法解释及司法文件中均未涉及，新行政诉讼法实施后，最高法院通过若干行申案例对内部层级监督的可诉性问题进行了阐述。对内部层级监督行为不可诉的理解，有四点需要注意。第一，这里的层级监督针对的是上下级行政机关之间纵向关系，不包括具有监督、被监督关系的同级机关之间的横向关系。第二，这里的内部层级监督主要是基于法律法规的规定。当然，基于行政管理科层制的需要，上下级行政机关之间具有天然的监督、被监督关系，在无相关法律规范对相关行政事务层级监督进行规定时，当事人据以提起的层级监督诉讼自然无诉的依据。第三，层级监督的形式包括听取报告、执法检查、督促履责等形式，换言之，该类行为定性为内部层级监督行为，至于具体形式则不限。第四，基于上述特征的内部层级监督本质上是行政机关上下级之间的内部关系，是行政事务的内部管理性行为，不直接设定当事人的权利义务。因此，该类行为无纳入司法审查的必要，不属于行政诉讼受案范围。

相关案例

案例1：（2016）最高法行申87号

裁判要旨：公民、法人或者其他组织也可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

案例2：（2017）最高法行申143号

裁判要旨：根据《征补条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。

5

信访行为

条文规定：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。

规定来源：《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）及《信访条例》。

最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函（[2005]行立他字第4号）

湖北省高级人民法院：

你院鄂高法[2005]210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：

一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

条文理解：

最高法院前述复函中提及：信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。该复函已清晰认定信访行为不可诉，并原则性概述了理由。信访行为不可诉的直接法律规范是《信访条例》。该条例中法律责任一章对信访工作机构及人员信访处理失职行为依法给予行政处分、纪律处分及追究刑事责任，但未规定可就此提起行政复议或行政诉讼。当然，从法理根源上看，信访行为不可诉的理由在于：行政机关或信访工作机构对信访事项的信访处理，对信访人的权利义务一般不产生实质影响。

此外，有两种特殊情况需要注意：

一是狭义信访职责外的信访履职行为的可诉性。《信访条例》中的信访履职行为大致可分为两类。一类是狭义上的信访职责行为，如前述答复中提及的信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为。该类行为不属行政诉讼受案范围在司法实践中并无异议。另一类是狭义信访职责外的信访履职行为。该类履职行为系因信访行为产生并相关，但又不属于实质意义上的信访处理行为。如《信访条例》第八条规定，信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。这种基于信访行为产生的奖励，即属此类。该类行为是否可诉，实践中尚有不同认识。有观点认为这种履职行为已经不是狭义上的信访履责行为，如果信访人确实符合条件，行政机关基于条例规定，负有给予奖励的责任，信访人并可基于此提起行政复议或诉讼。我们认为，该规定源于《信访条例》，相关事实亦基于信访行为产生，仍将之视为信访环节之一，由《信访条例》进行调整，可能更为妥当。

二是“形式”信访行为的可诉性。基于《信访条例》及《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，信访职责行为不可诉，因此，实践中，部分机关针对当事人的来信，一律不加区别的纳入信访流程进行处理。但当事人的来信形式多样，诉求繁杂，不仅有信访件，还有履职申请、政府信息公开申请等情形。对于确属信访件的来信，相关履职行为不可诉毫无疑问；对于来信属履职申请、政府信息公开申请等情形的，即使纳入信访流程，冠以信访名义，也只是“形式”上的信访行为，并不应据此将行政机关的处理行为排除于行政诉讼受案范围之外。

相关案例

案件：张真常诉江西省定南县岿美山镇人民政府信访事项办理意见案

裁判要旨：对于行政机关以信访答复的形式行使《信访条例》规定之外行政管理法上职权的行为，不能因其在信访程序中作出而排除于行政诉讼受案范围之外。

（案例选自最高法院行政庭编：《中国行政审判案例（第4卷），第123号案例）

责任编辑 / 李岳  蔡一博

执行编辑 / 吴涛

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