黄建武：科学立法与民主立法的潜在张力及化解 ||《地方立法研究》

为全面推进依法治国，2014年，中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了要深入推进科学立法和民主立法的要求。2019年10月，中共中央又在《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，提出了要坚持科学立法、民主立法、依法立法以及为此而完善立法体制的要求。

科学立法，是我国立法制度构成和运作的基本原则。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”

科学的立法，指的是业经创制的法律法规，即立法的内容，是符合规律的。因为科学的本意，就是认识的合规律性。立法是一种意志要求、意志表达，如果这种意志要求是符合客观规律的，即是科学的，反之，则是非科学的。

科学性并非简单地等同于符合实际，而是符合实际条件中的规律性或规律性要求。如果将科学性简单等同于实际，则立法在相互冲突的各种利益要求中无论表达任一方的主张，都是符合实际的，都是有实际基础而非空想的，如前所述的只对富人征税、不要限制家庭生育等主张，都是社会中实际存在的要求。但这些要求并不符合实际所蕴含的社会发展规律。还有一些似乎与规律无关的“实际”，如节庆礼仪、丧葬嫁娶等习俗，人们容易以为立法可凭意志对其取舍而无规律制约。但如果从长一些的历史过程来看，民俗的形成、变化是有规律的。虽然某一民俗的产生或有偶然性，但其能够蔚然成风、相袭成俗，必有条件和社会根据，有其规律性，如要改变它，也要考虑到相关规律性。而且，一种民俗作为现实存在，其对于所循所守的民众群体行为来说，其影响是有规律可循的。比如，20世纪90年代我国许多城市禁燃烟花爆竹，未能一蹴而就，后多改“禁”为“限”，立法做了退让。其实，这种情形在民国时期一些地方废除春节的运动中也曾有过。又如，前些年我国一些地方因强制平坟、推行火葬而引起了民众与政府部门的冲突，也是一种表现，2012年国务院修改《殡葬管理条例》时删除了第20条关于强制执行的规定后，冲突的情况得到了缓和。看来，民俗的改良也是需要根据条件循序渐进的，这当中具有值得注意的规律性。

科学性应当强调的是规律性，而不应当等同于含义模糊的“实际”。尽管当今学界仍存在着社会领域无规律的社科理论，但规律论和历史唯物主义证明，社会领域的规律是存在的。科学的立法，其合规律性应当包含两大方面。一方面是社会规律以及社会所寓其中的生态环境的自然规律，另一方面是法律调整社会关系及法律体系构成的规律。这正如恩格斯所说的：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”《立法法》第6条规定的内容，就涉及这两方面的规律，即存在于实际中的经济社会发展和改革的规律，以及科学规定不同主体权利、义务、权力、责任的规律。如果从学理上展开，这些规律可以分为：第一，社会事件的因果律，包括个体、群体行为的发生规律。任何社会事件(活动)的出现，都会作为原因引起其他社会现象的出现或变化，比如，一个强制改变习俗的政令，在不同条件下会引起一定群体的积极抵制、消极抵制或顺从行为。第二，特殊社会的具体规律。比如，中国社会由于环境、人口、传统文化等的影响，其现代化进程和方式会不同于西方。第三，社会发展的基本规律，即生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的规律。第四，人类作为自然部分的自然规律。比如，人作为生态中的一个部分，需要与整个生态和谐与协调，其存在和活动方式不能超过生态的承载能力。第五，法律体系构成的规律。如权利与义务对应，权力与责任对应，规范体系无冲突、无空隙，上下有序。第六，法律调整社会关系的规律。如对于公共性或私人性的社会关系，正确选择公法或私法调整方式。在规律面前，我们并非不能选择，而是在规律提供的社会活动空间内进行选择，并承担相应代价。

科学地立法，指立法活动和过程，作为实现科学的立法这一目的的手段，其设计和运用应当是科学的，是能够实现科学的立法的。也就是说，立法内容的科学性，要依托立法活动和过程的科学性来实现。比如，通过正确的调查研究方法了解社会需要和社会发展规律，正确计算或估算一项立法目标实现所带来的社会影响或利弊得失，运用恰当的方式将法律专业的知识技能充分用于法律法规草案的起草，以保证选择正确的法律调整方法和实现法律体系的协调。只有立法活动和过程具有科学性，排除随意任性的因素，才能在立法中发现和遵循规律，实现立法结果的科学性。

科学的立法，需要科学地立法来保证。而只有立法具有科学性，才能保证与规律一致的利益要求的实现，也才能最终保证和促进社会的发展。这是科学立法最重要意义之所在。

民主立法，也是我国立法制度构成和运作的基本原则。我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

民主立法也可以理解为包含两个方面：民主的立法和民主地立法。

民主的立法，指所创设的立法文件在内容上体现和表达了人民的意志、体现和表达了人民的利益要求。这就是《立法法》的民主原则所要求的“立法应当体现人民的意志”，这也是中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求的“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。

民主地立法，指立法活动和过程，应当体现民主的要求，通过民主的制度保证人民参与立法，实现人民意志的法律化。这也就是我国《立法法》民主原则所要求的，要“发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。

民主的立法具有目的性，民主地立法具有工具性。立法活动和过程的民主性，是立法成果内容具有民主性的重要保证。只有通过民主的程序及活动过程，人民的意愿及要求才可能得到集中，人民的统一意志才可能形成和最终得以表达。我们的立法，应当是民主的立法，即法律应当体现人民的意志，这是由我国的性质决定的，因为我国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，是国家的主权者。我们的法律只有体现人民的意志、具有人民性，才符合其应有的本质。这正是民主立法的重要意义。

科学立法和民主立法是构建良法所需要的，但从其含义来看，两者各有侧重。这种不同的侧重，就是我们所要分析的两者潜在张力的根源。

从前面的含义解析中我们可以看到，科学立法追求的是意志合规律性，涉及的是“真”与否的问题，是意志当如何的问题；民主立法追求的是意志是谁的意志，涉及的是意志的主体性问题。前者只在乎“真”而不在乎“谁”，后者只在乎“谁”而不在乎“真”。

也就是说，以立法的科学性来判断，合乎规律的，即是对的、妥当的，而与赞成或选择的人数多少无关。以立法的民主性来判断，人民中多数人赞成或选择的就是正当的，而与真理意义上的认识对错无关。

“谁”与“真”其实不是同一的价值范畴，“真”是一个价值范畴，而“谁”这一词语不是价值范畴。立法是有价值导向的，法律历来都被称为正义的体现，当然，它是立法者所主张的正义的体现。在民主的立法体制中，立法体现的是多数人认同的正义，或者更通俗地说，体现多数人认同的善，因为善是最贴近人们生活的愿望和评价标准，是人们在生活中最直接形成的感觉和认识。任何人都会有自己的善恶观，并以其作为自己的价值导向。任何立法都会追求和包含善，只不过这是立法者主张的善。但是，由于社会中不同群体利益要求和文化的不同，立法者所主张的善，在另一些人看来可能会是恶，这在阶级对立的社会中表现得最为明显。善是人的主观观念，是主观标准，它会因人而异。与立法科学性的求真对应，民主的立法在价值上追求的是多数人认同的善。

立法中包含善，但不必然包含科学意义的真。立法中包含多数人认同的善，并不能等同真。真意味对规律的正确认识。但对规律的认识并非易事，需要较专门的知识、系统的训练和特别的学习研究。法律如要反映规律，则既需要立法者“愿”，又需要立法者“能”。这就是说，既需要立法者有反映规律的必要(比如，其利益的实现与规律一致)，又需要有了解规律的人参与立法并做出立法决策。与善的因人而异相比，真是以客观规律为标准的，标准是客观的，不会因人的观念不同而不同。

在古代有立法的善恶之争，但没有今天这样的立法科学性之争。科学立法之争更多是因为现代社会将法律作为一种社会改革工具引起的。在古代，经济社会的缓慢发展与法律的缓慢演进相伴，法律的自洽及与社会的相互适应，就像两者是同身共体的一样。古代的立法通常是将社会通行的习惯上升(主要通过认可)为法律，所以，在一定意义上说，法律是习惯，习惯是法律。正像霍姆斯在谈到法律的生命是经验而不是逻辑时所说的那样，法律蕴含着一个国家数个世纪发展的故事，人们难以像对待定理或教科书一样对待它。相较于今天的立法来说，古代立法者无须做太多的创制工作。

古代或说前现代的立法并非没有真与善的结合。无论过去的神法、自然法还是理性法的理论，都包含一种永恒的正义法则作为人定法的目标或评价标准。但这些法则，无论是以神意、自然法则或以理性法则之名，它其实是人们在千百年的历史中形成、演变和因袭下来，又融会在习惯法中的人们有关善的观念。正因这样，在过去缓慢的历史进程中，习惯法与正义融为一体，符合习惯法的，就会是符合这种所谓永恒正义要求的。而习惯法，非由人们刻意创制而成，它是在社会中自生的，它与社会的适应是自然地、渐进地形成的。由此，当人们要进行法律变革时，通常也会从另一些习惯法中或传统的理念中去寻找权威的资源作为支持，比如，欧洲新兴的资产阶级要改变世俗的等级制，他们就从所谓的自然法则或上帝面前人人平等的宗教规约中找出正当性根据。比如，霍布斯就在其著作中证明，平等既是一种自然状态，也是自然法则。洛克对资本主义私有制正当性的证明也是这样，他证明资本主义私有制是符合神意的。在这些法律理念看来，社会是应当适应法律(法则)的，而非法律应当适应社会。

但是，这一切在19世纪中后期以后发生了改变。因为大工业的发展引起了社会迅速和巨大的变化，也就是自由资本主义结构走向了集中垄断(有人称之为“后工业时代”)，原来的法律难以回应新出现的社会问题，更无法保证和推动社会的进一步发展，立法也难以像过去那样在习惯中找到资源，因为社会发展太快，习惯形成的速度跟不上社会关系变化的速度。这时需要更多主动地创制法律(而不是被动地认可习惯)，这些法律不仅能够适应现实社会的调整要求，还要能够为社会发展变化提供空间和保证。由于时代对立法创新需要的推动，法律理论出现了重大变革，法律工具主义出现并很快成为主流。这种理论不再将法律本身视为真理，而将法律看作社会工具，是改造社会和实现社会目标的工具。由此，与原来的主流法律理论(神法、自然法、理性法理论)相比，在新的理论中，法律与社会的关系出现了变化：法律本身不是真理，社会不应当去适应法律；相反，作为实现社会目标的工具，法律应当适应社会的要求。美国20世纪初的法律形式主义与法律现实主义之争，特别是后来社会工程理论的出现，明显地表现了这种理论的转换。当主张法律是科学并反对法律随社会需要而改革的法律形式主义被后者战胜后，罗斯福的改革新政得到了新的法律理论的支持和促进。法律工具主义的理论，在哲学层面是得到规律论，特别是历史唯物主义支持的。而且，历史唯物主义经典作家在很早就将法律视为统治阶级的工具，并论证过法与社会及社会规律的关系，只是这种理论的建设性意义是在社会主义国家建立后才开始在实践中显现。

回到科学立法和民主立法的价值追求的关系上来。或许有人会问，难道科学立法的价值追求不包含人民意志吗？或者相反，民主立法、人民的意志就不包含对规律的确认吗？对于这样的问题的回答需要条件，如果条件为，民主范围所及的所有立法参与者都对客观规律有清楚的认识，并且他们的利益要求与规律一致，则可以做肯定回答；如果条件并非如此，那么，对于这样的问题便不能简单地做肯定或否定回答。如果简单地说是，那么，科学立法就包含着民主立法，民主立法也包含着科学立法，由此，我们也就不必对两者再做划分和分析了。因为，科学家按科学过程做出的科学立法，也就表达了人民意志，在内容和实质上也就是民主立法；或者，由民主程序按多数决做出的立法，自然地包含对规律的认识，也就是科学立法，而不必费事再由科学家做复杂的调查研究。这样，我们在制度设计上也就简单得多，无论是由科学家立法还是由多数人立法，其结果都一样。如果简单地说两者必定互不包含，那么这两者的对立就是难解的，科学的就是非民主的，或者，民主的就是非科学的，那么立法又如何可以容纳这两种属性？如果真存在这种对立和冲突，我们也就不可能也没有必要选择或设计兼顾两全的制度。就两者的实际关系来说，两者可能会相互包容，即“真”恰好包含多数人的要求，或者多数人的意志恰好是符合规律的。但这并不必然，它们的契合是需要条件的。

可以看到，科学立法和民主立法在价值追求上是有区别的，而这种区别，从理论逻辑上说必然会影响到立法制度的设计。

从科学立法的价值追求来看，其实现所依托的制度设计，是要保证那些对规律有所认识的人去做出立法决策，并且需要排除那些违反规律的认识的干扰，哪怕这些干扰来自多数人的意见和要求。这种情形，就像政治体制讨论中常被引用的船的航行与船长的例子。船的航行需要船长掌舵，而不能由所有乘客掌舵，船长也不能随便是什么人，而必须是懂得季节、天空、星辰、风云的特性和航行技艺的人。这个例子最早见于柏拉图对民主制的批评。这个例子也支持了后来的精英民主理论。

从民主立法追求的价值来看，要表达人民的利益要求，表达人民的善的准则，制度设计上就需要保证国家的立法必须由人民参与并决策。人民当然是一个集合概念，因此，在参与的主体安排上，它要转化为保证大众的参与并做出决策。由此，在法律上是保证每一个公民的参与，只有各公民之总和，才能与大众这一概念的外延对应。但公民的总和还不能与人民对应，因为在逻辑上，作为政治概念的人民是不包括敌对分子的，而公民的总和还包含了敌对分子。但也只有这样，以公民的总和才可能在概念的外延所涉方面接近人民。也就说，民主立法的价值追求，在逻辑上会导向大众参与和大众决策的制度设计，并且最后以多数人的利益要求和多数人认为的善为最终结果。无论专家精英对规律有怎样的研究和认识，他们在制度上并无特别的地位与权利，他们的意见与其他公民的意见一样，在多数决的程序中由大家选择决定。其实，这在制度设计上已经出现了一个缝隙，即人民与大众、人民与大众中的多数并不对应的问题。正因这样，有人提出，多数人的意志不是，也不能代表人民的意志，而人民的意志是一件“镶嵌工艺品”。道理虽未必都是如此，但这些不对应，是制度设计和评价所应当注意的，它尤其让我们警惕不能简单地将街头众人喧闹当成民主。

上面只是从纯粹逻辑演绎上看两种立法要求的制度蕴意。当然，这是两个极端方向上的推演和讨论，但它可以让我们看到两种立法要求在制度设计的引导上可能产生出的差别和抵牾。如果我们在两个价值选择中只持任何一个，我们就可能走向某种单一的制度安排。这两个逻辑推演也同样可给我们启发：立法的合规律性要求，需要依托一种有利专业人士参与和决策的机制；人民意志的表达需要依托一种开放包容的机制，这两者未必不可协调。前面我们曾说过，如果人民都是科学家、睿智者，而且人民的利益都与规律是一致的，那么，任何民主的立法也都一定是科学的立法。如果人民的利益与规律是一致的，科学家或精英按规律进行科学立法，表达规律的内容，这一过程即使没有大众参与，而立法的结果在实质上也必然表达了人民的利益和意志而具有人民性。当我们说这些“如果”的时候，其实都是指向现实条件。如果现实条件不是这样，我们就要根据现实条件来创设制度，以保证两者的结合。因为在理论上，科学立法所追求的价值“真”，与民主立法所追求的价值“人民的意志”，两者虽有差别但并无矛盾，人民的意志可以是符合规律的；对规律的认知，同样可以是符合满足人民利益要求的。

但在现实中，人民不可能都是科学家、睿智者。另外，立法精英对立法固然重要，但也没有天生的立法精英，并且，在社会存在利益差别的情况下，也不能排除立法精英没有自己特殊的利益要求。在这种条件下，无科学性要求的民主立法，可能是大众的恣意；而无民主性要求的科学立法，则会是立法精英对大众的专断。这两种情形都很危险。我们的立法需要化解这种危险，由此，我们在立法制度和立法机制的设计上应兼顾两方面的选择，使其保障科学立法要求与民主立法要求的统一实现。所以，在法律中实现科学与民主两种属性的结合，更主要是一个实践上的问题。

综观今天世界的政治制度，排斥民主的精英统治是不被认同的，而由大众直接决策的古典民主制同样也不被认同。通行的是间接的代议制民主。如果再借用柏拉图的船舶航行的例子来比喻，这条船的制度安排既不是由船长决定一切，而乘客只是服从，也不是由众乘客直接驾驶的，它是由众乘客选出一个委员会来管理船舶事务，由乘客或委员会选出船长掌舵。一些想进入委员会或想当船长的人定期参加竞争，而乘客在其中选择通晓航海事务和管理能力的人组成管理委员会，由乘客或由管理委员会选出最具有天文、地理、航海知识和驾船技能的人并委以船长之职。有人将这种民主的大致情形称为竞争性精英民主，它既有民主的因素，也有精英管理的因素，而精英是通过政党主导的竞争来争取选票的。这看来民主像是一种工具，其实，理论界也有人只将民主看成一种工具，比如，在西方思想界有重要影响的学者哈耶克就是一个代表。他说：不论赞同民主的理由多么充分，民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值，而且对它的评断也必须根据其所达致的成就来进行。民主很可能是实现某些目的的最佳方法，但其本身却不是目的。如果将这种工具论或手段论植入上述的船舶航行例子，那就是，只要有别的更好方法选出船长或做出管理决策，就不必采用民主方式。但在这里，我们确有必要对民主的正当性做一个补充说明。民主不仅仅是一种手段，手段是可根据目的要求来选择和替代的，但从主权在民的意义上说，民主具有本源性，是不可替代的。即如上例那条航行的船，管理委员会或船长必须由众乘客民主选择，不因为别的，就因为他们既是乘客，也是船东，船东的地位决定了他们的选举或决定权。所以，在现代，无论由多优秀的精英组成决策机构，也无论他们能做出多正确的决策方案，必须有民主的基础、民主的根。这也是我们讨论科学立法和民主立法的基础。

我国的立法制度依托于我国的人民代表大会制度。我国的人民代表大会制度与西方的议会制度既有本质的不同，也有构成形式和运作的不同。中华人民共和国成立以来的实践证明，我国的人民代表大会制度是与我国的国情相适应的。但就其所包含的立法体制和立法机制与随社会发展而发展的科学立法和民主立法的要求来看，确实存在着不适应的地方，一些重要的问题曾在党的十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中被专门提出：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”立法在反映客观规律和人民意愿方面的缺陷，也就是科学立法和民主立法方面的缺陷。为解决这样的问题，党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中就立法体制和机制方面的完善提出了要求：坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

在我国的立法中，要化解科学立法和民主立法的潜在张力，实现立法成果中科学性与民主性的统一，确实需要我们在立法体制和立法机制的完善上下功夫。

立法机构的活动都是人的活动。就追求目的的人类一般活动来说，活动的效果除了作为对象的客体因素制约以外，取决于两个方面因素：一方面是参与活动的人员是哪些，其素质与目标追求的对应性如何；另一方面是活动的组织形式，包括活动方式和程序如何。对立法的体制和机制的观察，可以从这样的角度展开。

就组织形式和立法过程来说，在我国，从中央到地方，有法律法规制定权的人大及其常委会是国家的立法(借用广义的立法概念)机关。从有立法权的任何一级机构构成的层面说，我们的立法依托于大会和常委会两个层级，重要的立法在大会，次要的立法在常委会。大会和常委会两个层面都有这样的法定过程：法律(法规)案的提出，法律(法规)案的审议、法律(法规)案的表决、法律(法规)的公布。如果从法律(法规)案的提出回溯其工作过程，还有一个立法规划和计划制定以及法律(法规)草案的起草的过程。党的十九届四中全会指出的立法问题之所以能够出现，说明目前的程序和工作机制在保证科学性与民主性的结合方面存在缺陷。

从人员方面来看，构成我国人大及其常委会的是依法经直接或间接选举产生的人大代表及人大常委会委员，这些代表和委员组成人大及其常委会行使由人民(经过宪法)授予的立法权，这是立法的民主性基础所在。

立法活动是人的活动，在程序和机制既定的条件下，立法成果的质量，直接决定于参与立法活动的人的能力。如果立法决策是利益分配，那么，对一般参政决策的认知能力，结合认知广度标准(从认知个人利益到所属群体及社会整体利益)及认知深度标准(从现象到本质)，人们的认知状况大致可以分成几个层次：①对自身利益和要求的认知；②对自己所属群体利益的认知；③对自己所属群体利益与其他群体利益差别及关联的认知(社会利益关系的综合认知)；④对利益分配方案(决策)现实的利弊关联影响的认知；⑤对利益分配方案综合的未来影响的认知。第1项是个人表达的基础，也是作为民众利益需求调研对象的基础；第2、3项是议政基础；第4、5项涉及决策能力，是参与决策的基础。第4、5项更多地关联到决策的科学性、合规律性，需要参与者有对规律的认知，具有科学的判断与选择的能力。如果以立法来解决利益分配问题，还需要决策参与者有第6项认知，即有法律构成及法律调整规律的认知。

我们的人大代表的选举不采用西方的对抗性竞选，代表名额的分配兼顾行业、界别、性别、民族、党派等不同方面，而且代表为兼职而非专职。这样的代表构成，对于参政决策有特定的优势。由于代表的来源广泛全面，同时代表们对各自所属群体的利益要求有清楚的了解，对关联群体的利益一般也有了解，因此，这对于表达利益诉求来说，是非常有利的，对于讨论关联性的决策来说，也是非常有利的。但由于代表兼职的限制，经验和知识主要不在管理国家事务和立法上，在涉及决策和立法需要的认知的第4、5项，特别是第6项上，代表间会有较大的差别，较多代表的认知构成与科学立法需求会存在非对应性。由此，法律法规的深入审议会有障碍。

与大会比较，人大常委会委员的构成则更精英一些，其中有部分专职常委，这些人当中又有部分是长期从事国家事务管理和立法工作的，这种构成较之于大会对科学立法更有利一些。但是，按我们立法制度的权限划分，更重要的法律法规由大会制定，而一般的、次要的法律法规才由人大常委会制定。这给人的直观感觉就是，大会立法的科学性保障构成因素反而不如常委会。当然，这样的制度安排，是符合民主制度的原则要求的，也让我们感觉到它体现了以民主来融合和选择科学因素的制度导向，民主是更基础的。

从上述情况可以看到，要保证立法中科学与民主的结合，除了要依托人大代表和常委会委员产生的民主基础，以及这些代表和委员需要通过不断学习以提高个人参与治国理政的能力以外，还必须完善现有的立法程序和机制。在立法程序和机制的完善方面，我们应当特别注意立法活动有一个对象，即法律法规草案，它是立法的科学性和民主性的关键载体，立法活动是围绕这个对象来展开的，因而它是立法活动的核心。草案一旦被通过成为正式的法律法规，它的状态就是科学与民主结合的状态。由此，如果以草案的形成、审议和通过来看立法程序和机制的完善，那么下面四个节点就需要我们特别注意：

第一，关于立法规划和计划。

立法规划和年度工作计划，是立法项目的选择和工作时间的安排。其中最为重要的当是项目的选择，而选择需要选择机制。这个机制涉及一个立项建议和要求，由谁决定它是否进入规划和计划，以及为什么能够进入规划和计划。简要地说，这个机制关涉谁来审定、审什么。这是一个入口，经过这一入口，将基本确定将来会形成一个怎样的法律法规草案。

根据法律规定及实践，我国的立法规划和年度工作计划是由各级人大常委会工作机构编制，全国人大层面的是由委员长会议通过并公布，地方人大层面的是地方人大常委会主任会议通过公布。

规划计划由项目构成，重要的是保证立项质量。立法是利益分配、利益选择，一个立法的立项建议或要求，应当提交一个较完整的立项报告。这是一个关于利益抉择的报告，除合法性说明以外，报告核心部分应当说明：本立法解决什么利益矛盾，本法利益安排的基本方案(方向或原则)是什么，有无别的可选方案，这样安排的利弊得失估计，对现在和将来的影响的估计。比如，关于禁止或是限制抽烟的立法，是打算全面禁止还是部分限制，合法性根据是什么，全面禁止或部分限制的利弊得失怎样，执法成本怎样，社会压力怎样，对将来影响怎样，由此说明为什么选择某方案。又如，立法要解决目前义务教育资源不平等，外出务工人员子女不能随迁外出读书，农村留守儿童成长问题，等等，立项报告当说明，在解决基本方案上，究竟是选择由国家统一保证和安排公民义务教育，还是仍由地方各自保证和安排自己的市(县)民教育，或者是什么折中方案；各方案的利弊得失、现实或将来影响；为什么选择某方案。如果没有经过这种论证和审查就纳入立法规划计划，将来草案的形成就缺乏既定方向，会出现很大的随意性，难以保证其科学与民主的内容。但是，考查现行的立法规划和计划形成的实践，不能不遗憾地说，现行的机制及运作，在这些方面是明显存在缺陷的。

第二，关于起草。

正式的立法审议，都是针对法律法规案中提出的草案进行的，所以草案能否反映人民的利益要求和科学要求就显得非常重要，而什么人参与起草和如何起草又直接影响到草案的质量。关于立法工作中被批评的突出的部门化倾向和争权诿责的现象，这种问题的一个重要成因，就是由行政部门(通常是具体执法部门)起草法律法规草案，而人大或常委会在审议过程中又难以完全纠正和改变这种现象，于是，草案中执法部门的方案得到基本认可。当然，这种由执法部门起草的法律法规对于执法部门来说有易操作、有实效的特点，但其在科学性、民主性上受到诟病也常常发生。2015年修订的《立法法》第53条对起草方式做了原则规定，但实践上如何有效实施仍有待于探索。

为解决这方面的问题，有人主张草案由人大起草。这种主张其实并不现实。人大虽有专委和工作机构，但没有这样的人力能够满足这种广泛的立法起草要求。有人提出由第三方起草，即主要由研究机构、专家起草，其实也并非好的选择。科研机构、专家在专业方面虽有自己的长处，但要全面和深入把握社情民意，又要了解执法部门的执法特点和规律，也是非常困难的。现在一些地方政府机构也在委托科研机构和专家起草或参与起草地方法规草案，但从结果来看，基于这种委托关系产生的文本，部门权力的痕迹仍旧非常明显。实践中有一些做法，很值得我们注意。比如，国家重要法典的起草，由全国人大法工委牵头组织起草小组。小组由人大常委会工作机构、司法、行政部门的专业人员和学者构成，起草小组工作中可再委托不同科研机构起草不同的建议稿，然后起草小组基于这些建议稿再整理出一个草案。重要的方向性、原则性问题，由人大党组或中央讨论把关。虽然这种工作机制仍有可讨论、可完善之处，但总体体现着“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”这一要求的精神，而且从所形成的草案质量来看效果是好的。大法这样起草的成功经验，小法虽不必照搬(大法这样做的时间、人力、经济成本是很高的)，但也可以参考。一些地方立法中也有一些探索性做法，比如由人大常委会工作机构委托数个科研机构起草建议稿，再由常委会工作机构选择和合并整理出草案；或者由常委会工作机构、行政部门和科研机构有关人员组织起草小组。总的来看，由人大常委会工作机构委托和牵头起草，是比较好的组合形式，因为这种形式既有利于克服执法部门起草的部门局限，又能有效地利用政府信息和便利调研，还很有利于专家作用的发挥。而且，由人大常委会工作机构委托和牵头做这项工作，更能促进人大审慎对待立法规划和计划的制定，在入口处便为立法的科学性、民主性严格把关。

另外，在草案中对于重要的利益分配方案，存在可选择和争议的，应尽可能向立法者提供选择建议和说明，不应只提供单一的方案和法条，避免将立法者引入一个死胡同。这也是起草者对民主立法的应有尊重。

第三，关于审议。

由于人大制度的构成特点，我们的立法是有民主的基础和保证的，但值得加强和完善一个重要的方面，是保证审议过程能够纳入更多的科学因素并成为法律的内容。由此，应当有制度保证有关立法科学性的信息应当为草案审议人员知晓并受到重视，这些信息材料包括关于法律法规草案的专业的论证、说明，一些专题问题的听证，一些专题调研和实践报告等。这些材料不能仅仅作为一般的立法参考资料处理，特别是涉及重大争议的资料，当提醒草案审议人员注意。

由于人大代表和部分常委会委员的兼职性，为帮助其理解立法中的法律和其他专业问题，向其提供专业助理是非常必要的，这对于来自基层生产单位的代表更是必不可少的。这种助理工作，不能由会议审议期间的有关机构或部门做咨询解答代替。这项安排也需要制度化。

另外，法律法规草案的审议中当有更多的协商、讨论，而非简单依托票决，也不能由领导人的意见来支配协商和讨论。对立法中的重要问题，应当开展大会的讨论交流，如推选不同意见的代表作大会发言，这样能够帮助草案审议者深入和全面了解争议的不同方面，以便审慎做出抉择。目前我们没有这种大会讨论形式，实行的是代表团、组内的讨论和代表团、组间的简报交流，实际上简报交流会过滤很多重要信息。

注意前述制度或措施的采用，会有益于立法中科学性、民主性的形成。

第四，关于开门立法。

人大代表、常委会成员的立法调研，以及广泛听取民众意见的开门立法，对于了解民众的利益要求和社会规律都很重要，对立法科学性和人民性的形成都是非常必要的。所以立法工作当广开言路，广开门路，从民众的意见中提炼科学性和人民性。但是，我们又不能简单地将民众多数人一时的要求直接等同于人民的意志，人民的意志必定是按人民(经过宪法)设定的制度运作所形成的意志，这是现代民主制的基点，也可以说是一种制宪时的共同约定。否则，我们的个人所得税法、计划生育法就没有正当性，同时还会因经常发现制度中的人民意志与制度外的“人民意志”的差异和对立而无所适从。

立法的调研听证，应当注意不同意见的代表性、专业性，防止有失偏颇。利用大数据材料，要注意材料的科学性，警惕大数据崇拜，防止落入算法的陷阱。

另外，在开门立法中，对于专业人士有关专业问题所提出的意见和论证，应给予特别的注意，这对于保证立法的科学性也是非常有益的。比如，在物权法草案审议过程中，曾有专家以宪法规定社会主义公共财产神圣不可侵犯为由，向立法机关提出公有制与私有制不能适用同一保护方式的问题。当时国家立法机关暂停了物权法的审议而进行专题调研和组织专家研讨论证。虽然该专家的意见最后受到否定，但这种立法中审慎的做法或制度本身，是非常有价值的。

此外，对于地方法规还有备案审查和批准，这也是一项保证立法质量的重要制度。但在现行的立法体制中，其批准或撤销的工作核心仍在于审议，与前述审议有重合，且关于撤销制度的问题，本人亦有专论，此处不再赘述。