陈海嵩：公共卫生风险治理与我国动物防疫法的完善 ||《地方立法研究》

习近平总书记强调“强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”，为相关法律修改提出了目标与要求。应当看到，现阶段我国公共卫生体系发展已经严重滞后于经济和社会事业发展，法治建设也较为滞后。相较于被广泛讨论的《野生动物保护法》《传染病防治法》修改，理论和实务界对《动物防疫法》及动物检疫制度的修改完善关注较少，这不利于公共卫生风险的有效治理，需要加以专门研讨。

我国现行公共卫生法律体系由《传染病防治法》《食品卫生法》《职业病防治法》《动物防疫法》和《国境卫生检疫法》等组成，这是有效预防和及时化解突发公共卫生事件的重要保障。在公共卫生法律体系之中，为有效防止动物所携带病原体造成公共卫生风险(各类传染病)的情况，《动物防疫法》是极为重要的制度保障。一般而言，动物检疫是防范与控制公共卫生安全风险的第一道防线，为相关传染病的防控提供及时的预警信息，对有效预防和及时化解突发公共卫生事件具有重要意义。从历史上看，近代史上人类的主要杀手是天花、流行性感冒、肺结核、疟疾、瘟疫、麻疹和霍乱，它们都是从动物的疾病演化而来的人类传染病，据统计，60%的人类病原体来自动物，80%的动物病原体具有多宿主性。这决定了动物防疫在公共卫生风险治理中的重要地位。同时，由于地球生态环境的恶化、人口的增长和经济流通的全球化等，动物防疫已成为一个全球性的问题。根据世界动物卫生组织(World Organization for Animal Health)的研究资料，全世界目前75%的新发传染病为人兽共患病。

2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)，为相关法律法规的修改完善提供了基本遵循。在对上述《决定》的官方解读中，全国人大常委会有关负责人指出下一步需要统筹开展相关立法修法工作，并提出了相应的具体安排。具体可整理为表1：

对比全国人大常委会的修法安排可以看出，《动物防疫法》的修改具有相对优先性，是在2020年度内计划完成的修法项目。而目前全社会高度关注的《野生动物保护法》修改，其相应表述是“拟将该修法项目列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划”；针对其他法律法规，相应表述是“认真评估传染病防治法等法律的修改完善，适时启动修法工作”，显然并没有提出明确的时间要求。因此，可以说，《动物防疫法》的修改是目前我国公共卫生法律体系完善最为紧迫的任务，是在法治轨道上防范与控制公共卫生安全风险的重要举措，对完善公共卫生风险治理具有重要意义。

现行《动物防疫法》于1997年7月第八届全国人大常委会第二十六次会议审议通过，于2007年和2013年、2015年进行了三次修改。为配合《动物防疫法》的实施，国务院于2005年制定了《重大动物疫情应急条例》，2017年进行了修改；主管部门(原农业部，现为农业农村部)于2002年发布《动物检疫管理办法》，2010年进行修正；1999年发布了《一、二、三类动物疫病病种名录》，2008年、2011年、2013年进行相应的修改和补充。总体上看，我国已基本形成了“一体二翼”的动物防疫法律法规体系，即以《动物防疫法》为核心，以《重大动物疫情应急条例》《动物检疫管理办法》为辅助，在防控动物疫源疾病上发挥了重要作用。然而，目前《动物防疫法》及相应配套法规在应对公共卫生风险、保障公众健康上仍然存在诸多缺陷与不足，具体有以下四点。

根据目前《动物防疫法》第3条规定，动物防疫是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫，动物疫病是指动物传染病、寄生虫病。国务院《重大动物疫情应急条例》遵循了前述“动物疫病”的界定，对因动物疫病造成的“重大动物疫情”进行了细化规定。根据《动物防疫法》第4条及农业部发布的《一、二、三类动物疫病病种名录》， “动物疫病”被分为一类动物疫病(共17种)、二类动物疫病(77种)、三类动物疫病(63种)，其中有20余种是人畜共患传染病，包括牛海绵状脑病、高致病性禽流感、狂犬病、口蹄疫、炭疽等；为有效防控这些病原体由动物传播到人的途径、防止爆发流行性人类传染病，《重大动物疫情应急条例》进行了专门规定。总而言之，目前我国动物疫病防控立法是关于动物患了“动物出现病症的疾病”以后如何处理的法律。

也就是说，上述法律、法规和规章并没有规定动物作为中间宿主携带病原体传染给人类，而动物并不发病的情形。这已经不能适应动物疫源疾病在全球扩散的趋势。研究表明，病原微生物通过基因突变、重组和遗传进化日益威胁着人类健康，其所造成的流行性传染病具有极大的公共卫生风险，这集中发生在低纬度发展中国家、非洲热带地区、拉丁美洲和亚洲部分地区。随着未知病原体的变异和进化，除人畜共患传染病外，还有一类传染病是动物携带病原体但不患病(作为中间宿主)而人类接触病原体后会受到感染，在特定条件下导致传染病的流行，具有极大的公共卫生安全风险。然而，现行《动物防疫法》对此没有专门规定，存在立法漏洞。

在动物携带病原体造成传染病问题上，涉及《动物防疫法》《野生动物保护法》《传染病防治法》的相互衔接，目前虽有立法对之有了一些规定，但还不能完全应对公共卫生风险的要求，需要进一步细化和明确，这包括以下几个问题。

第一，野生动物检疫的规定缺乏相互衔接。

目前关于野生动物检疫的法律规定有：《动物防疫法》第47条规定了人工捕获的野生动物应当经捕获地动物卫生监督机构检疫合格后方可饲养、经营和运输；《传染病防治法》第25条第二款规定与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输；《野生动物保护法》第27条、第33条规定了出售、运输野生动物时，应当附有检疫证明。但是，由于上述立法中没有明确具体的野生动物检疫负责部门，也没有明确不同法律适用的相互关系，一些地方以“不知道哪个部门出具检疫证明”“不知道野生动物检疫由谁负责”为由相互推诿，实际上使得野生动物检疫处于放任状态，不利于公共卫生风险的有效治理。

第二，动物防疫机构和疾病预防控制机构的信息沟通不畅。

根据《传染病防治法》第36条规定，动物防疫机构和疾病预防控制机构应当及时相互通报动物间和人际间的人畜共患传染病疫情以及相关信息。但是，《动物防疫法》并没有与此相衔接的条款，同时在《动物防疫法》《传染病防治法》的相关规定中，也没有明确动物防疫机构和疾病预防控制机构未履行信息通报义务的法律责任，对相关部门缺乏约束力，极易造成相互推诿和监管缺失的情况，无法有效、及时地应对公共卫生风险。

第三，对从事动物、动物产品生产经营业务的主体缺乏严格的防疫要求。

一直以来，我国的动物防疫工作由政府(各类政府的兽医主管部门)负责，对从事动物、动物产品生产经营的业务主体缺乏严格要求，目前《动物防疫法》第17条只是泛泛地规定“依照本法和国务院兽医主管部门的规定，做好免疫、消毒等动物疫病预防工作”，没有建立责任分工明确、多元主体参与的动物防疫责任。这不利于公共卫生风险的有效防范，需要针对从事动物屠宰、经营、运输以及动物产品生产、经营、加工、储藏的单位和个人，确立严格的防范动物疫病及公共卫生风险的责任。

动物检疫是通过病理学、免疫学等诊断方法，对各类动物及其产品进行的疫病检查，防止动物传染病及动物引发人类传染病的传播，保障畜牧业生产和公众健康，是动物防疫立法的核心制度。《动物防疫法》第13条规定，国家对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实施强制免疫；第41条规定，动物卫生监督机构依照本法规定对动物、动物产品实施检疫。由于一直以来我国对野生动物侧重于自然保护，而对野生动物疫病防控不够重视，野生动物检疫免疫处于无序状态。同时，野生动物种类繁多，专业技术人员缺乏，对其检疫、免疫程序缺乏针对性的规程和技术规范。目前，我国农业部门仅颁布了以家畜家禽为主的10余种动物检疫规程，包括《生猪产地检疫规程》《反刍动物产地检疫规程》《家禽产地检疫规程》《马属动物产地检疫规程》《生猪屠宰检疫规程》《家禽屠宰检疫规程》《牛屠宰检疫规程》《羊屠宰检疫规程》《跨省调运种禽产地检疫规程》《跨省调运乳用、种用动物产地检疫规程》《蜜蜂检疫规程》《鱼类产地检疫规程(试行)》《甲壳类产地检疫规程(试行)》《贝类产地检疫规程(试行)》等。绝大多数野生动物(特别是陆生野生动物)的检疫缺乏专门的标准和方法，只能参照适用于其同种类家畜家禽的检疫规程进行。目前农业部门发布的《动物疫病强制免疫计划》同样以家畜家禽为主，只涉及骆驼、鹿等少量人工饲养的野生动物。针对绝大多数野生动物，由于长期以来相关科学研究非常缺乏，没有专用的野生用疫苗、药物和检免规程，导致目前野生动物免疫、检疫基本处于无序和放任状态，极大地加剧了公共卫生安全风险。

在2018年国务院机构改革中，原来的农业部改组为新的农业农村部，作为农业方面事务的行政主管部门，整合了国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目等管理职能。根据农业农村部的“三定方案”，动物防疫检疫的职能主要由农业农村部所内设的畜牧兽医局负责。为更高效地进行动物检疫监督与执法，中办、国办在2018年11月印发《关于深化农业行政执法改革的指导意见》中明确要求，要求各地组建农业综合行政执法体系和执法队伍，统筹配置农业部门行政处罚职能及执法资源，解决传统上多头多层重复执法问题，在整合相应职责基础上实现统一执法。但是，一些地方在推进农业综合行政执法改革过程中，无视动物防疫监督管理与相应行政执法的紧密联系，将原来由动物卫生监督机构承担的动物防疫监督职能与执法职能加以僵硬的分割，影响到动物检疫及监督管理的顺利进行。

同时还需要注意的是，根据《关于深化农业行政执法改革的指导意见》的要求，农业综合行政执法队伍实行“局队合一”体制，这意味着该执法机构与同级人民政府的农业主管部门是一致的，但是动物卫生监督机构仍然是农业部门的下属机构，这就使得执法职能划转农业综合执法机构之后，监督管理机构和执法机构相互关系存在上下级关系，需要有相应的信息报送和案件移交机制加以保障，否则极易造成相互脱节和责任推诿问题。对此类问题，上述《指导意见》中也专门提出“农业综合行政执法部门组建后，农业部门原内设机构及所属单位依法继续做好行政许可、行业管理、例行监测、检验检测等工作”“按照编随事走、人随编走原则有序整合执法队伍”。但一些地方政府在机构改革过程中只是简单机械地按照“编随事走、人随编走”，将执法人员和职能予以划转，不考虑基层人员配置、编制核算、财政关系的复杂性，使得综合执法机构中的人员与岗位出现错配，对有效履行职责造成困难。另外，由于长期以来对动物防疫监督工作的忽视，许多地方的动物卫生监督机构在人员、服装、装备、车辆等工作条件上缺乏必要保障，难以及时开展动物检疫工作，不利于防范和控制公共卫生安全风险。

立法目的是一部法律的立法价值选择及目标宗旨的高度浓缩，其功能在于确立立法活动的方向选择、立法论证的有效途径、法律解释的重要标准、公民守法的规范指南。从前文分析可以看出，目前《动物防疫法》局限在“动物出现病症的疾病”的定位，无法实现公共卫生风险治理的要求。为真正落实《动物防疫法》第1条所宣示的“保护人体健康，维护公共卫生安全”的立法目的，需要扩大《动物防疫法》适用范围，弥补“动物作为中间宿主携带病原体造成人类传染病”的漏洞，全面涵盖动物疫病及可能引发的人类传染病。这是本次修法最为紧要的内容，破除单纯检查动物病情的错误认识，在动物检验检疫工作中真正树立保障人民健康的理念。

因此，需要修改《动物防疫法》第3条对动物疫情的界定，将其范围扩大到动物所携带病原体所可能引起的各类疫病，包括动物疫病、人畜共患传染病、动物作为中间宿主所传播传染病共三种类型，修改后的第3条可规定为：“本法所称动物防疫，是指动物疫病、人畜共患传染病、动物作为中间宿主所传播传染病的预防、控制、扑灭，以及动物、动物产品的检疫。”与此相对应，需要同步修改《动物疫病应急条例》第2条对重大动物疫情的界定，特别强调对新冠肺炎的防控。修改后的《动物疫病应急条例》第2条可规定为：“本条例所称重大动物疫情，是指高致病性禽流感、新型冠状病毒感染的肺炎等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众健康与生命安全造成危害的情形。”

管理体制是决定立法目标能否实现的关键要素，通过确立政府部门职权划分的条块结构及相应激励模式，决定了相应法律与政策在实际中的执行情况，这在环境法领域中体现得尤为明显。如前所述，将《动物防疫法》适用范围扩大到所有的动物疫病及人类传染病后，相应行政主管部门除了原有的动物卫生监督机构(农业部门)之外，还涉及多个相关部门(林业草原部门、卫生健康部门)，需要在管理体制上加以补充和完善，对《动物防疫法》相关条款进行修改，形成多部门间职责明晰、分工合作的管理体制。包括以下三点。

对此，需要系统完善《动物防疫法》第7条的规定，包括三个层次：①在中央政府层面，国务院兽医主管部门会同林业草原主管部门、卫生健康主管部门，负责全国的动物防疫工作。②在地方政府层面，县级以上地方人民政府兽医主管部门会同同级林业草原部门、卫生健康部门，负责本行政区域内的动物防疫工作；县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内做好动物防疫工作。③在特殊领域(军队和武装警察部队)，由其确立动物卫生监督职能部门分别负责军队和武装警察部队现役动物及饲养自用动物的防疫工作。

2. 明确承担动物防疫监督管理与执法职能的具体机构，并与相关部门建立协同机制

根据属地管理的基本原则，县级以上地方人民政府设立专门的动物卫生监督机构，承担动物防疫监督管理与执法职能，并建立与相关部门(林业草原部门、卫生健康部门)的联合执法机制。对此，需要完善《动物防疫法》第8条，规定“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作；必要时，与同级林业草原部门、卫生健康部门进行联合执法”。

3. 明确卫生健康主管部门在因动物携带病原体引发人类传染病监测和预防上的义务

在发生因动物携带病原体引发人类传染病情况时(包括人畜共患传染病和动物作为中间宿主所传播传染病)，基于动物医学(针对动物)和流行病学(针对人群)的差异，动物卫生监督机构缺乏相应的知识和专业人员进行有效防控，需要由卫生健康主管部门承担相应的监测、预防义务，防控传染病对人群造成的公共卫生风险。对此，需要修改《动物防疫法》第37条，规定“发生人畜共患传染病和动物作为中间宿主所传播传染病时，卫生健康主管部门应当组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施”。

针对目前动物检疫制度在公共卫生风险治理上的缺失，需要完善相应的制度建构。需要注意的是，2020年2月24日全国人大常委会《决定》中规定，“因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验”，这一要求应当充分体现在本次《动物防疫法》修改中，尽快完善包括野生动物在内的动物检疫制度体系，而不应留待到《野生动物保护法》中加以规定。具体包括两个主要方面的内容。

一是公共卫生风险评估与动物检疫技术规范的制定。

根据动物疫病和人类传染病的差异，需要明确由不同的主管部门负责公共卫生风险评估与动物检疫技术规范，并与畜禽遗传资源保护名录相互衔接，弥补目前野生动物检疫规程与技术规范的不足。需要修改《动物防疫法》第12条，分为两款：第一款规定“国务院兽医主管部门对动物疫病状况进行风险评估，根据评估结果制定相应的动物疫病预防、控制措施，并根据国内外动物疫情、保护畜禽遗传资源与养殖业生产以及人体健康的需要，及时制定并公布动物疫病预防、控制技术规范。《国家级畜禽遗传资源保护名录》中所包含的畜禽，原则上应制定动物疫病预防、控制技术规范。”后面新增第二款，规定“国务院卫生健康主管部门负责动物造成人类传染病状况的风险评估，并根据《传染病防治法》有关规定及时制定并公布相应的预防、控制措施及技术规范”。

二是完善动物疫病监测和疫情预警制度，实现家禽家畜、野生动物疫病监测和疫情预警的“全覆盖”和多部门职责的协调。

需要修改《动物防疫法》第15条，将第一款修改为：“国家实行动物疫病监测和疫情预警制度，县级以上人民政府应当建立健全动物疫情监测网络，加强包括野生动物在内的动物疫情监测工作。国务院兽医主管部门负责制定国家动物疫病监测计划；省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门应当根据国家动物疫病监测计划，制定本行政区域的动物疫病监测计划。”新增第二款：“动物疫病预防控制机构应当按照国务院兽医主管部门的规定，对动物疫病的发生、流行、免疫等情况进行监测和定期评估。从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人不得拒绝或者阻碍。”新增第三款：“海关、边境检疫部门应当根据本法的规定做好动物疫病监测工作，防范动物疫病传入，并定期向当地兽医主管部门通报相关情况。”新增第四款：“各级人民政府林业草原部门对本行政区域内陆生野生动物疫源疫病进行监测预警，不断完善监测防控体系和工作机制，通过监测防控信息管理系统定期上报相关信息，并及时通报给同级兽医主管部门。”

三是明确动物检疫制度的适用范围及优先性。

该制度设计主要是为了解决野生动物检疫与合理利用的矛盾，阻断疫源野生动物与家禽家畜、人群的接触途径，其目标在于：一方面，为目前人工繁育技术成熟、依法获得许可、具备专业检疫规程的野生动物规模化驯养与利用提供合法途径；另一方面，对未获得合法检疫证明，、或者无法实现检验检疫的动物、动物产品实行“一票否决”，实现保障公众健康、食品安全与合理利用动物资源等多元利益的衡平，同时也通过衔接条款实现《动物防疫法》和《野生动物保护法》的协调。在具体制度建构上，需要修改《动物防疫法》第41条第一款，规定“动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施严格检疫。对野生动物及其制品的检疫，参照同科家禽家畜动物的检疫规程进行。没有经过合法检疫、或缺少专门检疫规程的野生动物及制品，禁止从事捕捉、养殖、加工、运输、交易等行为；国家野生动物保护法律法规另有规定的，从其规定”。同时，还需要完善和强化《动物防疫法》第九章法律责任中的相关规定，对未依法检疫的违法行为进行处罚，进一步加大法律惩处的力度。

四是明确生产经营者在动物防疫上负有的强制性责任。

特别需要针对野生动物繁育和利用的生产经营者进行专门规定，将野生动物标识管理制度与检疫制度相结合，避免因为《野生动物保护法》修改延后而造成相应立法空白。具体制度建构上，包括：①修改《动物防疫法》第17条第一款，规定：“建立动物检疫标志和标识管理制度。从事畜禽饲养的单位和个人，应当按照本法规定进行强制免疫，建立免疫档案，保存免疫纪录，加施检疫标志和畜禽标识。从事野生动物繁育和利用的单位和个人，应当按照本法规定进行强制免疫，建立免疫档案，保存免疫纪录，并按照有关规定取得专用标识。”修改第二款，规定：“接种疫苗须符合国家质量标准及国务院兽医主管部门的有关规定。”②修改《动物防疫法》第74条关于违反免疫要求的法律责任，规定：“违反本法规定，对经强制免疫的动物未按照国务院兽医主管部门规定建立免疫档案、加施检疫标志、加施畜禽标识、获得野生动物专用标识的，依照我国《畜牧法》《野生动物保护法》的有关规定进行处罚。”

保障动物、动物产品交易场所的环境卫生，加强对各类动物交易市场的监管，是本次《动物防疫法》修改需要考虑的一个重要问题。必须认识到，野生动物、家禽家畜在交易中会产生无法被人类消费或无法被人类安全消费的残余物质与废弃物，这类物质一般包含威胁人类健康与生态环境的病原体，具有重大的公共卫生风险，需要加以严格管控，保障动物、动物产品交易场所的环境卫生。特别需要注意的是，由于我国居民在日常生活中有购买活禽、现场宰杀的习惯，由此产生的动物残余物质与废弃物具有较大数量，特别是由此产生的废弃物(如家禽头部、动物皮肤、内脏、家禽羽毛与血液等)有着极大的环境卫生隐患，需要对动物交易场所(包括各类菜场、农贸市场、生鲜超市等)进行更为严格的管控，限制活禽交易，同时大力发展冷链运输取代活禽与活畜食品交易，通过法律规制改变居民的生活习惯。

因此，需要将动物交易市场纳入动物防疫的监管范围，强化法律规制和法律责任，包括：①修改《动物防疫法》第19条，规定：“动物饲养场、隔离场所，动物屠宰加工场所，动物交易市场，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合下列动物防疫条件……”②修改《动物防疫法》第20条第一款，规定：“兴办动物饲养场、隔离场所，动物屠宰加工场所，动物交易市场以及动物和动物产品无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并提供相应材料证明符合动物防疫条件。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由。”③修改《动物防疫法》第20条第三款，规定：“各类动物交易市场应当接受相应卫生健康部门和疾病预防控制机构的定期监督检查。”在国家食品药品监督管理总局2015年12月发布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》“总则”中增加一条，规定“限制并逐步禁止活禽与活畜食品交易”。④完善相应法律责任的规定，修改《动物防疫法》第77条，规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由兽医主管部门责令改正，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款；拒不改正的，由发证机关吊销动物防疫条件合格证：(1)兴办动物饲养场、隔离场所，动物屠宰加工场所，动物交易市场以及动物和动物产品无害化处理场所，未取得动物防疫条件合格证的……”

为落实国家深化农业行政执法改革的精神，保障动物防疫监督工作能够顺利进行，切实履行家禽家畜和野生动物及其产品的检疫职责，需要明确应将原动物卫生监督机构承担的监督管理和执法职能统一划转农业综合执法机构，以农业农村部门的名义统一执法，确保监督检查和行政处罚的紧密衔接和有效实施。对此，需要在《动物防疫法》第一章“总则”中增加一条，规定：“组建农业综合执法机构时，原则上应将有关动物防疫的监督管理与执法工作一并划转，保障相应的人员、编制和经费，确保动物防疫工作不受影响。”