刘长兴：环境行政案件类型化的法理与方法
作者简介
刘长兴，华南理工大学法学院教授、环境法研究中心研究员，博士生导师
内容提要
环境行政是相对独特的行政管理领域，我国环境司法的专门化发展方向已经明确，因此环境行政案件的外部界分和内部分类具有重要实践意义。目前为止，主要按照行政管理范围或者被告身份等形式标准来区分环境行政案件，并不能适应环境行政案件专业化审理的需要。应当基于环境行政的基本特征将环境行政案件与其他行政案件进行实质区分；进而分析环境行政行为的特殊性和基本类型，并结合环境行政审判的现实情况对环境行政案件进行分类，为提升环境行政案件审判质量奠定基础。
本文首发在《法治社会》2021年第2期第49~56页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。
目次
一、环境行政案件的类型化需求
二、环境行政案件类型化的形式与实质
三、基于环境行政特征的案件类型化
四、环境行政案件界分与类型划分
五、余论：环境行政案件的审查重点
环境司法专门化是司法改革的重要内容之一，近年来取得了明显进展，体现在环境资源审判组织的普遍设立、审判程序的逐步完善，以及“三审合一”乃至“四审合一”的不断推进等方面。尽管仍面临不少质疑，但是环境司法专门化对于企业环境治理的促进作用能够得到实证分析的支持，而且国外也有环境法院和法庭建设的成功经验，在我国大力推进生态文明建设的过程中，环境司法专门化的方向势必将坚持下去。伴随着各级法院环境资源审判庭的普遍设立、环境资源法庭乃至环境法院建设的展开，不同类型的环境资源案件集中、统一管辖是大势所趋，即环境民事案件、环境刑事案件、公益诉讼案件和环境行政案件统一划归环境资源审判庭或法庭审理。其前提是将环境资源类案件从所有案件中区分出来，这在刑事案件、公益诉讼案件中并无太大困难，民事案件中虽然面临一些困难，但基本形成了分辨环境资源类民事案件的标准，而环境行政案件的区分却面临诸多困难。虽然从2018年7月开始，最高人民法院环境资源审判庭已经承担了环境行政案件的审判职责，但是环境行政案件的范围及类型仍不清晰，这不仅可能妨碍环境司法专门化的发展，更不利于环境行政案件的正确审理。本文以环境行政的基本理论为指导、以2020年法院审理的环境保护类行政案件为分析对象，探讨环境行政案件的范围和类型，以期为环境行政案件的分类提供参考，推动环境司法专门化和环境行政案件审判质量的提升。
一
环境行政案件的类型化需求
环境司法专门化建立在环境资源案件独特性的基础之上，即环境资源案件能够从一般诉讼案件中分离出来而成为一个独特的类型，进而根据需要区分为不同的具体类型。因此对于环境行政案件的类型，需要从内外区分两个层次上认识，一是环境行政案件与其他行政案件的界分，二是环境行政案件内部的不同类型。
（一）行政案件体系中环境行政案件
行政审判实践中，通常按照案由对案件进行分类和体系化，即将行政案件按照不同的标准划分为不同的类型，从而展现行政案件的基本特征和结构关系，但是分类标准并不像刑事案件、民事案件那样清晰明了。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政案件的案由分为作为类案件、不作为类案件和行政赔偿类案件，其中作为类案件再按照行政管理范围和具体行政行为种类进行划分，“环境保护”是行政管理范围的一个具体类型，构成一个相对独立的案由，但是按照具体行政行为种类划分的案由中无法区分出环境行政案件。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号，以下简称《行政案件案由规定》）调整了行政案件案由的划分思路，取消了按照行政管理范围进行的类型划分，将“行政行为”作为一级案由，二级案由基本按照行政行为种类进行划分，包括行政处罚等具体行政行为类型以及行政赔偿、不履行职责和公益诉讼等。
新的行政案件案由规定势必导致环境行政案件淹没在一般行政案件中，难以明确区分，这不符合环境司法专门化发展的方向。虽然按照被告可以区分出环境管理部门实施行政行为导致的纠纷案件，但是事实上存在环境管理部门实施的非环境管理行为，以及各级人民政府及其他行政管理部门实施的环境管理行为，因此这并非环境行政案件界分的合理标准，也不符合环境司法专门化的初衷。
（二）环境行政案件类型化的必要性
环境司法专门化是明确环境行政案件范围的外在需要。我国的环境司法专门化肇始于地方的实践探索，正式的制度化推行以最高人民法院于2014年设置环境资源审判庭为标志。在案件类型上，最初仅审理环境资源民事案件和公益诉讼案件，然后逐步朝着“四审合一”的目标推进。但是环境行政案件纳入环境资源专门审判必须将其从一般行政案件中区分出来，而这一区分并一目了然，不管是从争议行政行为的职权主体还是行为内容角度，明确界定环境行政案件都存在模糊之处。司法实践中采用被告身份作为区分标准，将生态环境行政主管部门和自然资源行政主管部门为被告的行政案件纳入环境资源审判，并未真正解决环境行政案件的范围问题。
环境资源审判的科学化需要对环境行政案件进行类型化。更进一步看，对环境行政案件的界分不能仅仅停留在环境审判的“分案”层次，还需要对具体的环境行政案件类型进行分析和整合，这是环境行政案件审理精细化、科学化的需要。如果环境保护作为一个相对独立的行政管理领域，可以成为环境行政案件范围界定的基础，那么其中也必然包括不同类型的行政案件。对环境行政案件的分类是否可以按照行政案件的一般分类标准进行，或者说在多大程度上可以参照一般行政案件的分类，需要结合环境行政案件的特征进行分析，发现和比较环境行政案件的特征和规律。
（三）环境行政案件类型化的基础
因此，从环境司法专门化发展角度，需要解决的问题是如何界分环境行政案件，将哪些案件纳入专门化环境司法途径进行专业审理，以及更进一步地如何划分环境行政案件的具体类型以提升审判的科学性。在依赖最高人民法院发布的行政案件案由难以进行辨别的情况下，对环境行政案件的界分和类型划分需要回到环境行政的基本法理并结合环境行政案件的审判实践展开。首先是准确辨识环境行政案件的独特性。因为环境问题的特殊性，环境保护的行政管理具有显著的风险管理、技术管理特征，是典型的风险行政。抓住环境行政的风险行政和环境保护专业技术性特征，是将环境行政案件从一般行政案件区分出来的关键。其次要总结环境行政案件审判的实践经验，从已有环境行政案件中发现不同的审判关注点、案件特征和裁判规律，从而作为环境行政案件类型化的基础。因为涉及环境保护行政管理的诉讼案件数量庞大，本文选取2020年各级人民法院审理的二审环境保护行政案件作为分析样本，并在必要时观察和分析其他环境行政案例。
二
环境行政案件类型化的形式与实质
环境保护是一个宽泛的概念，通常包括了污染防治、资源保护和节约利用、生态保护等多个方面，多个行政管理领域都与环境保护有关，那么对于环境行政及环境行政案件的界分和类型化，就存在管理部门、管理目标、管理内容等不同的标准，需要分析不同标准的内涵和特征。
（一）环境行政案件界分的形式标准及其问题
最初归入环境资源审判的环境行政案件是按照被告来划分的，一是将被告为生态环境行政主管部门、自然资源行政主管部门的行政案件纳入环境司法专门化范围，二是按照环境管理和自然资源管理划分案件的具体类型。这是界定环境行政案件的最为形式化的标准，在其他界定标准难以实行的背景下有其合理性，但是并未解决环境行政案件认定的争议，例如大量征地补偿案件以自然资源行政管理部门为被告，从而被纳入环境资源审判，但是征地补偿案件特别是城镇地区的征地补偿基本上是经济权益争议，并不涉及环境保护问题。
进一步的方案是以行政管理目标为标准来界定环境行政案件，即以环境保护为目标的行政管理行为争议应当纳入环境行政案件。但是，环境保护目标也不是容易把握的标准，典型的环境行政行为当然以环境保护为目标，同时也存在虽然以环境保护为目标但采用了其他管理措施的案件，例如关于生活垃圾处理特许经营的争议，虽以环境保护为目标，但是本质上是特许经营合同争议。
环境行政案件划分的形式标准导致的问题是，部分案件虽然是环境行政管理部门作出的行为引起的争议，或者是为保护环境作出行政行为引起的争议，但是本质上是行政管理中的经济等权益纠纷，与其他领域的行政案件具有更多的共通性，作为环境资源案件审理反而导致不必要的特殊化和非专业化。进而，不管是被告标准还是环境保护目标标准，都无法支持环境行政案件的进一步分类，而将环境行政案件作为一个类型的粗略划分不足以支持审判的针对性展开。因此，需要环境行政案件界分的实质性标准。
（二）环境行政案件的独立及分类的理论依据
从行政案件案由的调整来看，最高人民法院对于行政案件的类型化经历多年的“行政管理范围”和“行政行为种类”双规标准适用后，已经明确转向行政行为种类单一标准，意味着行政行为性质和种类成为区分不同类型行政案件的唯一标准。这否定了按照被告（基本等同于行政管理范围）来界定环境行政案件的思路，但是并未给出辨识环境行政案件的其他标准，表面上看与环境司法专门化的现实需要相悖，不利于从行政案件中区分出环境行政案件纳入环境资源专门审判机制。但是，行政案件案由确立行政行为种类为唯一划分标准，代表了对行政案件分类的实质化方向，即不再关注行政管理领域、管理主体等表面特征，而是根据行政行为的模式来划分案件类型、展开审理工作，这为环境行政案件的类型化指明了方向。行政行为的模式是某类行政行为的典型特征的理论化和固定化，表现为行政行为的概念或范畴，如抽象行政行为、行政处罚、行政许可等，尽管还存在一些不同观点，但对于行政行为的类型化存在基本的共识，《行政案件案由规定》确定行政案件的一级案由为“行政行为”、二级案由为“行政处罚”“行政强制措施”“公益诉讼”等，即反映了行政行为划分的理论共识。
环境行政立法和环境行政执法是国家环境管理权的基本实现方式，环境司法的审查对象也包括环境行政行为，但是对于环境行政行为的基本概念、特征还缺乏系统和深入的分析，这与行政法上对行政行为理论的重视形成了极大反差，也与环境立法中主要规定环境管理制度的实践不相适应，在很大程度上是环境行政案件范围不清、类型不明的根本原因。事实上，环境问题被认为是“阳光下的新事物”，相对于人类社会长期以来处理的其他事务而言具有极大的特殊性，环境管理过程为了应对环境问题必须作出适应性改变。环境行政由此具有区别于一般行政的特征，应当可以从一般行政中独立出来成为实质上不同的行政领域，进而环境行政行为也需要适应环境管理的特点作出适应性调整，在行为目的、方式特别是行政权力行使模式上表现出不同的特征。相比于一般行政领域，环境行政和环境行政行为的独特性是区分环境行政案件的基础，而环境行政行为的多样性和规律性是对环境行政案件进行分类的基础。
对环境行政案件的实质划分需要以环境行政行为的特征和性质为依据，摒弃行政管理主体和行政管理目标的表面化标准，这需要对环境行政、环境行政行为及其类型化进行深入的分析，在充分认识环境行政特殊性以界定环境行政之范围的基础之上，深入认识环境行政行为的基本要素、基本规律和基本特征，实现对环境行政行为的合理分类。
三
基于环境行政特征的案件类型化
环境行政和环境行政行为的特殊性是通过与一般行政、行政行为的对比而显现的，包括理论上的比较和实证案例的对比分析。基于环境行政行为的概念分析欠缺，理论上的对比需要基于行政法上的基本概念、结合环境管理的特殊性来完成。实证案例的对比，需要发掘环境保护类行政案件的特殊之处，但是从样本案例的情况看，基本的案件类型并无明显特征，具体争议点呈现出一些特殊之处，需要结合环境行政理论进行分析。
（一）环境行政的特殊性
环境管理是行政管理的一个专门化领域，其综合性和复杂性淡化了其行政色彩，但不能从根本上否定环境管理的行政属性。相比较而言，环境行政具有风险性、技术性、程序性等特征，实践中也主要由专业化的管理部门实施具体的管理行为，这些特征决定了环境行政可以成为一个相对独立的行政领域。
首先，环境行政是典型的风险行政。环境法上注重预防原则，原因就在于环境问题的风险属性。风险行政法应关注风险概念的界定、预防原则与国家的风险保护义务、风险行政活动方式革新及风险责任，对环境风险的关注是环境行政的基本特征，相应的基本原则、行政方式、行政程序和行政裁量权等也应有不同的安排，从而形成环境行政的最根本特征。
其次，技术性和复杂性是环境行政的基本特征。环境问题的风险性具体体现为技术复杂性，导致人类对于环境问题的成因和后果缺乏确定性的知识。科学技术性也是环境法的基本特征，与一般行政决策的作出建立在相对可靠的信息基础之上不同，环境行政通常需要在既定的技术条件下、基于风险不确定性作出决策。因而环境行政决定也呈现高度的专业技术性，相对更依赖行政机关的专业技术判断，甚至需要借助专家意见来完成行政决策。
再次，环境行政更依赖行政程序保障其公正性。由于环境行政具有风险性和技术性，意味着作出行政决定具有更大的主观性，因此风险规制的“民主化”尤为重要，应当引入公众参与等程序。程序的重要意义是环境行政的基本特征，决定了环境行政案件中应当重视程序合法性判断。
（二）环境行政行为及其类型化
环境行政行为是环境行政的具体表现形式，因此从总体上也应当反映环境问题的风险性、技术性，并更加注重程序正当性。按照行政管理范围划分的形式意义上的环境行政案件，可能包括按照行政行为类型划分的所有行政案件类型，即行政处罚、行政许可等常见类型和行政确认、不履行职责等非常见类型。但是，并非所有的环境保护领域的行政行为都具有环境行政的基本特征，或者说构成实质上的环境行政行为。对环境行政行为的辨识要基于环境行政的特征，从行政行为的环境风险预防属性、决策的技术考量、对污染防治和资源保护效果的直接追求等方面进行衡量，并结合环境保护法律的规定进行界定。
具体来说，依据环境保护法律作出的、直接以环境污染防治和资源保护为目标的行政行为，应当属于环境行政行为，所引起的行政争议属于环境行政争议。事实上，我国《环境保护法》等环境法律规定的基本制度是围绕环境行政的需要设计的，从制度规则上已经反映了环境行政的基本特征，典型如环境影响评价制度、排污许可制度、“三同时”制度等，生态环境行政主管部门、人民政府以及自然资源行政主管部门等在实施这些制度过程中作出的行政行为，原则上都属于环境行政行为。当然，环境保护法律的范围也存在模糊之处，特别是农业法等主要规范农业经济管理、同时涉及环境保护的法律是否属于环境保护法存在不同观点，在此情形，可以结合行政行为的直接目的、作出机关等因素进行综合判断。
这样选择的结果是，环境行政行为的具体类型仍与行政行为的具体类型高度重合，《行政案件案由规定》明确的行政处罚等二十二类二级案由都可能是环境行政案件的案由。但是不能因此否定环境行政案件界分的意义，不管是回应环境司法专门化的需求，还是建立能够有效应对环境问题的环境行政体系，都应当基于环境行政的特征来认识环境行政行为。
（三）环境行政案件类型化的实质判断与形式标准
因此，对于环境行政案件的类型化应当建立在对环境行政行为的实质判断之上，针对环境行政行为的具体类型来对环境行政案件进行类型化，从而划分纳入环境资源审判的行政案件的合理范围，并形成环境行政案件的类型体系。但是，由于环境行政实质判断的理论设想未必能够完全对应于环境保护行政管理的实践，应当结合行政行为的法律依据、作出主体和直接目标等形式化标准进行综合判断，以完成环境行政案件的类型化。
四
境行政案件界分与类型划分
上述思路的落实需要对照环境行政和环境司法的实践。从本文研究选择的95个样本案例来看，不管是环境行政案件与其他行政案件的界分，还是环境行政案件具体类型的划分，都还存在一些混乱。在此结合环境行政和环境行政行为的基本特征，针对司法实践中环境行政案件的外部界分和内部分类问题，提出环境行政案件类型化的建议。
（一）环境行政案件的实质界分
将环境行政案件与其他行政案件区分开来，需要基于环境行政的特征辨识环境行政行为，将针对环境行政行为提起的诉讼作为环境行政案件进行专门化审理。从实践情况来看，需要从以下几个方面进行衡量以区分出环境行政行为。一是直接以污染防治和资源保护为目标。环境行政的目标在于保护环境，但是具体行政行直接针对的可能是特许经营资格、产品质量等，只是间接实现环境保护目标，此类行政行为不宜作为环境行政行为纳入环境行政诉讼的对象。二是以污染防治和资源保护法律为依据。环境行政法律制度规定在环境保护法律中，包括环境保护基本法和综合性单行法、污染防治法、自然资源法等，其中综合性环境保护制度和污染防治法律制度直接以环境保护为目标，纳入环境行政基本不存在争议；但是自然资源管理涉及资源利用和资源保护两个角度，而且二者难免存在交叉，但资源利用更多体现经济目标，对应的管理行为如土地权属登记、土地征收补偿等不宜作为环境行政行为，而直接以资源保护为目标的行政行为应当属于环境行政行为，如针对自然资源破坏作出的责令采取补救措施等。三是作为环境行政权行使的结果。行政权是行政行为成立的基本要件甚至唯一一般要件，环境行政权是环境行政行为的职权基础，行使环境行政权作出的行为当属环境行政行为。环境行政权需根据权力的法律来源结合行政机关的职权设置方案进行识别。
司法实践中，将污水处理厂的特许经营权纠纷、土地征收补偿纠纷作为环境行政案件审理并不适当。虽然污水处理经营与污染防治有关，土地征收涉及土地资源管理，但是这些行政争议的本质并非环境保护问题，不宜作为环境行政案件进行审理。
（二）环境行政案件的基本类型
在界分环境行政案件的基础上，进一步的案件类型划分应当遵循行政行为类型化的基本思路。尽管对行政行为的界定还存在学理争议，对行政行为的分类也存在不同观点，但行政行为的基本类型仍有规律可循，并且反映在《行政案件案由规定》确定的二十二个二级案由中。对照该案由规定，并考察司法实践中环境行政案件的具体情况，可以初步总结环境行政案件包括以下类型。
一是环境行政处罚和环境行政强制案件。行政处罚和行政强制是典型的行政行为，相关立法基本成熟，相关理论朝向精准化发展，也是环境行政领域常用的行为方式。环境行政的技术考量等需要反映在行政处罚和行政强制的决定过程中，因此环境行政处罚和环境行政强制应当成为行政处罚和行政强制的特殊类型。95个样本案例中，行政处罚案件有81件、行政强制措施案件3件，都属于典型的环境行政争议。
二是环境行政许可案件。《行政许可法》对行政许可进行了界定，但是许可的范围和类型仍有模糊之处，行政许可与行政审批的统合问题仍有待研究。环境行政中有大量许可和审批，一是排污许可和自然资源利用许可，排污许可和取水等自然资源利用许可是环境行政的基本方式，在全面推行排污许可和自然资源利用许可过程中，已经产生的行政争议是行政许可案件的重要类型。二是环境影响评价审批，建设项目的环境影响评价文件由生态环境行政主管部门审批，产生的行政争议被归入行政许可类案件，或者被笼统归入环境保护争议，当属于行政许可案件。但是《行政案件案由规定》中将“行政批复”作为独立的二级案由，实践中环境影响评价文件审批也多用批复的形式，将环境影响评价文件审批行为的争议归入行政许可案件还是行政批复案件似可斟酌。
三是环境行政处理案件。责令改正违法行为是环境行政中常见的行政行为类型，样本案例中有3个案件是不负行政机关针对环境违法行为作出的责令改正违法行为的决定而提起的。尽管责令停止违法行为通常与行政处罚并列规定，而且行政命令和行政处罚之间还存在模糊之处，但是一般认为责令停止违法行为属于行政命令，《行政案件案由规定》的“行政处理”二级案由下明确了“责令改正”三级案由，针对环境违法的责令改正决定的争议当归入行政处理案件。
四是环境行政协议案件。行政合同已经成为重要行政行为类型，环境行政合同也是实现环境管理目标的重要方式，但也产生了不少争议并形成行政案件，而且为达成环境保护目标需要特殊的协议内容。对于行政协议纠纷的处理还存在不少争议，但是将其作为单独的一类行政案件已经为《行政案件案由规定》所确认，环境行政协议当属行政协议的一个重要类别，作为行政协议案件进行审理。
五是环境行政给付案件。为实现环境保护目标，政府为企业提供资金补贴以促使企业履行一定的环境义务也是常见的管理措施，在补贴资金的发放或者收回中可能产生行政争议。
六是不履行环境管理职责案件。环境管理中行政不作为可能导致严重的环境损害特别是人身健康损害，而行政不作为的可诉性已经在立法上确认，《行政案件案由规定》也将不履行职责列为二级案由，不履行环境管理职责当归入不履行职责类行政案件。
另外，环境行政管理中一些行政行为因非强制性等原因不属于可诉的行政行为，所引起的争议应当循其他途径解决，这在环境保护类行政案件中也有反映。我国行政法受管理论范式影响，大量的行政法律具有不可诉性，但在当事人针对特定行政行为起诉时应当立案进行审查，环境行政管理中的不可诉行为应当作为相对独立的案件类型进行审查。
随着行政诉讼实践的发展，可能出现更多类型的环境管理领域的行政诉讼案件，是否按照环境行政案件纳入环境资源审判范围需要结合环境行政的特征进行具体分析。
五
余论：环境行政案件的审查重点
环境行政的特殊性是对环境行政案件进行界分和分类的基础，而环境司法的专门化又产生环境行政案件的客观需求，立足于环境行政法律理论和环境司法实践开展环境行政案件的类型化研究仍有很长的路要走，其目标是提升环境行政审判的质量。从环境行政的基本目标出发，基于环境行政的风险性、技术性特征，决定了环境行政行为的作出需要更多的技术判断和预测，这需要更大的行政自由裁量空间。因此，对于环境行政行为的司法审查不仅要注重合法性审查，更要注重合理性审查，不管是环境行政的目标还是具体的行政措施都应当注重合理性。相对而言，行政行为的合理性审查是比合法性审查更复杂的过程，这也是环境行政案件专业化审理的基本理由，而提升环境行政行为的合理性也是环境司法要追求的重要目标。
（责任编辑：卢护锋）
相关链接
分享本文：
点击界面右上角按钮，在弹出框中选择“发送给朋友”或者“分享到朋友圈”。
本刊微信号：fazhishehui-gdfxh
本刊微信二维码：