蒋清华：“一体化”视域中党的领导法规相关概念
说明：本文是作者在“第五届全国党内法治高端论坛暨党史党建党规学术一体化与纪检监察法学学科建设”研讨会（山东大学党内法治研究中心、山东省法学会党内法规研究会、山东大学法学院（威海）主办，2021年1月22日）上的发言，主体观点出自作者《党的领导法规之概念展开》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第12期。
首先感谢肖金明教授给我这个宝贵的发言机会，来向大家学习、请教。
今天会议主题的一个关键词是“一体化”。我提交的文章发表在本月上旬出版的《暨南学报》去年第12期上。文章所分析的3个概念，也可说是涉及了3个方面的一体化问题。
第一个概念是部门法思维的“党的领导法规”。
“党的领导法规”最早是随着党内法规“1+4”体系的提出而提出的，在这个语境中，党的领导法规是指对专门领域的党的领导工作所进行的单行立规。“1+4”体系是一种板块构成体系，不是部门构成体系，对此，宋功德教授在新版《党规之治》中有明确解释（法律出版社2021年版，页662-663）。“1+4”体系的提出，在党内法规建设史上具有里程碑意义，对于尽快出台一批基础性、主干性党内法规，在建党百年之际形成比较完善的党内法规体系，发挥了巨大作用。同时，正如宋局长所说，关于党内法规体系的构成，建章立制的实践工作必须贯彻落实中央文件部署要求，不允许“各唱各的调”；而在学术研究上，可以从不同角度提出不同理论主张（页663）。
2021年11月份，在武汉大学党规中心举办的东湖论坛上，我提出了一种关于党内法规体系构成的部门划分方案。由于部门法思维是包括大陆法系和中华法系在内的成文法传统国家的立法实践和法学教育研究的经典范式；并且，“马工程”统编《党内法规学》教材，以及今天与会的李忠教授、欧爱民教授等学者都先后采用部门法思维来定义党的领导法规（即指出党的领导法规所调整的特定党务关系），所以，可以从党内法规体系的部门划分角度来分析党的领导法规。我的看法是：作为一个部门，而不仅仅是一个板块，党的领导法规要调整党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系（这个关系属于党的外部领导关系，不同于党内的领导关系），就必须明确谁来领导（领导主体）、领导什么（领导职责）、怎么领导（领导行为）、如何保障（领导保障）等基本问题。关于这些方面的规定，成为党的领导法规的主要规范事项。
从“1+4”体系框架来看，关于领导主体、职责、行为、保障的基本的、一般性的规定，见于党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规，领导法规是就这几个方面作出具体的、专门性的规定。以领导职责为例。党的《中央委员会工作条例》、《地方委员会工作条例》规定了党中央、地方党委的一般性领导职责，《政法工作条例》之类的党的领导单行法规就在各自领域规定细化、业务化的专门性领导职责。例如，《政法工作条例》明确了党中央从4个方面对政法工作实行全面领导，列举了地方党委领导政法工作的11项职责，以及规定了党委政法委的10项领导职责、政法单位党组（党委）的6项领导职责。概言之，无论是研究，还是教学，要把党的领导法规说清楚、讲完整，就不能不把各个板块、各件党规中有关党的领导的规范放在一起，进行一种体系化的考察，发展党的领导法规教义学。
在形式渊源上，作为一个党规部门的党的领导法规，不仅包括《党内法规制定条例》定义的狭义党内法规，以及党内法规解释，还包括党的规范性文件中的党的领导规范，以及非成文形态的党的领导惯例、党的领导理论。
第二个概念是“党的领导法”。
宪法确定了中国共产党在国家和社会中的领导地位，党的领导规范会向党内法规之外扩展。也即，在中国特色社会主义法治体系之中，党的领导规范还包括国家法律法规以及政协、群团、企事业单位、社会组织等非党组织的规章制度中有关党的领导地位、领导机构、领导职责、领导行为等的规定。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》第五条从“贯彻落实宪法规定”的高度，对党的领导入法、入章程作出要求，目的在于健全党对非党组织实施领导的制度规定。
就国家法律来看，截至2021年12月31日，共有41部由全国人大及其常委会制定的现行有效法律（不含“决定”“决议”）明确规定了中国共产党的领导。除了法律之外，还有一些行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章中有党的领导规范。国法中党的领导规范可以分为原则规定与具体规定两大类。其中，原则规定是最常见的。对于具体规定，我分为5种情形。①国法规定党组织的领导职责，例如《高等教育法》第三十九条；②国法规定党的领导是重大决策的一道程序，例如《重大行政决策程序暂行条例》第三十一条；③国法确认党的工作机关是某项政务工作的领导、管理机构，例如《国家安全法》、《国家情报法》、《生物安全法》规定的中央国家安全领导机构；④国法规定有关组织有保障党的领导活动的义务，例如《公司法》第十九条；⑤国法规定有关人员坚持党的领导的具体义务以及法律后果，例如《公务员法》规定公务员不得散布有损党的声誉的言论。
就社会规范来看，非党组织的章程和规章制度不仅宣示坚持党的领导这一宪法原则，而且根据相关党内法规和规范性文件对本单位党组织的领导职责、行为等作出具体规定。以高校为例。我曾参与学校章程修正案、贯彻落实“三重一大”决策制度实施办法、二级学院和附属医院议事决策制度等文件的制定工作，这其中重点内容就是校党委、院党委的具体的领导职责和程序。简言之，社会规范中党的领导规范是对作为党内法规的领导法规的具体化，将党的领导融入本单位内部治理结构之中。
总的来说，国家法律中党的领导规范主要是宣示性、原则性或者基础性规定，一般不作具体、详细的规定。（对此的一个初步论证，可参见笔者《党的领导法规之法理证成》）而在社会规范中，还有国家机关内部工作规则中，党的领导规范则是对领导法规的实施性、细化性规定。党内法规制度之中和之外的党的领导规范共同构成党的领导规范体系，它在中国特色社会主义法治体系中具有独特地位，我把它称为“党的领导法”，不知是否合适。作为党内法规的领导法规，是领导法的基础性、骨干性、主体性内容。
第三个概念是“党的领导制度”。
人们常讲的“党的领导”往往是指党对国家和社会的领导，也就是党的外部领导。但严格来讲，党的领导还包括党的内部领导。例如，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“坚持党的领导首先要旗帜鲜明讲政治，保证全党服从中央。”前面讲的“党的领导法规”、“党的领导规范”不包括调整党的内部领导关系的规范（刚才李忠教授也指出了这一点），但“党的领导制度”则包括之。
“党的领导制度”这个概念，1980年邓小平同志在著名的《党和国家领导制度的改革》一文中就用过（刚才王立峰教授也提到了）；2009年十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了“坚持和完善党的领导制度”；2019年习近平总书记在十九届四中全会上强调，党的领导制度“是我国的根本领导制度”，在中国特色社会主义制度中“具有统领地位”。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“坚持和完善党的领导制度体系”重大任务，并指出了党的领导制度体系的6大方面制度——“不忘初心、牢记使命的制度”；“坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”；“党的全面领导制度”；“为人民执政、靠人民执政各项制度”；“提高党的执政能力和领导水平制度”；“全面从严治党制度”。显然，这6个方面包括但不限于“党的领导法规”，它涉及党内领导、党外领导和党的建设各个领域，实际上覆盖了党内法规体系的绝大部分内容。
为什么要有这样一个内涵广阔的党的领导制度概念呢？这是因为，党的外部领导离不开党的内部领导，党的内部领导离不开党的自身建设。十九届六中全会指出，“坚持自我革命”是我们党百年奋斗十大历史经验之一，“勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志”，“以伟大自我革命引领伟大社会革命”。在十九届六中全会第二次全体会议上，习近平总书记指出，自我革命是如何跳出历史周期率问题的第二个答案；在十九届中央纪委六次全会上，习近平总书记强调，“必须坚持构建自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度规范体系，为推进伟大自我革命提供制度保障。”所以，党的领导法规要有实效，离不开其他方面的党内法规。
另外提一下，把党的外部领导和内部领导特别是自身建设统合起来的话语，还有作为“大党建”概念的“党的建设”，例如十九大报告提出的新时代党的建设总要求，其中第一句话是“坚持和加强党的全面领导”，最后落脚点是“马克思主义执政党”。质言之，加强党的建设，是为了确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心、成为“长期执政的马克思主义政党”。
最后，我把以上3个方面，其实就是党的领导制度化、法治化至少涉及的3个方面的一体化，总结为3句话：
第一个一体化，是指如果要对党的领导法规进行部门性的体系化建构，就需要把分布在4大板块的党的领导规范放到一起看，其对应的概念仍可用“党的领导法规”。
第二个一体化，是指如果要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，就需要把党内法规、国家法律、社会规范等放到一起看，其对应的概念可称为“党的领导法”。
第三个一体化，是指如果要充分实现党的领导法规的制度效能，就需要把党的领导法规与党的建设法规放到一起看，其对应的概念是“党的领导制度”。
以上是我的发言。敬请大家批评指正，谢谢！
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