【适法研究】第6期 | 新行诉法司法解释有关诉讼类型化规定的解读
欢迎光临 适法研究 栏目
阐释、交流法律适用过程中存在的疑难问题，整理类案裁判思路，推送相关执法意见，解读法律精神和司法理念。
编者按
新《行政诉讼法》司法解释第九十四条是行政诉讼类型化的尝试，但具体条文的理解及司法实践把握上确实存在诸多争议。文章对相关争议做了全面梳理分析，对法条规定做了深层次解读，为确认无效诉讼诉请变更及裁判提供了建设性落实方案。
作者简介
杨建军 上海铁路运输法院法官助理，法学硕士。连续四年执笔上海市民主法治课题、司法智库重大课题和上海法院系统报批课题，先后在《人民司法》、《上海审判实践》等刊物发表多篇论文，所编写的《新兴航运股份有限公司诉上海海事局行政处罚案》入选2016年第6辑《人民法院案例选》。
新行诉法司法解释有关诉讼类型化规定的解读
全文字数： 5733
阅读时间：15分钟
诉讼类型化就是根据原告诉请的不同，对行政诉讼中的诉进行分类确定的诉讼形态，并以此实现当事人起诉和法院裁判的规范化运作。我国行政诉讼类型化原先只是隐含在行政判决制度中，仅仅只是具备了诉讼类型化的雏形，实质上仍属于以撤销诉讼为中心的单一模式。在新《行政诉讼法》修订期间，实务界和理论界众多专家学者都曾经试图将诉讼类型化作为此次修法的方向，建议以诉讼请求类型来确立受案范围，并规范裁判方式。因涉及立法体例的重大调整，新法最终并未采纳此种方式，但在新法的修改内容中依然隐含了诉讼类型化的思路。
一、新《行政诉讼法》及其司法解释
有关诉讼类型化的规定
首先，《行政诉讼法》修改后将“解决行政争议”正式写入立法目的之中，并以“行政行为”取代“具体行政行为”，扩大了行政诉讼的受案范围，为今后行政诉讼类型化的发展预留了空间。
其次，通过“驳回诉讼请求判决”取代“维持判决”、新增确认无效判决、确认违法判决等判决方式的修订，暗含着对诉讼类型化立法思路的肯定。随着之后新《行政诉讼法》司法解释的相继出台，行政诉讼类型化的思路开始在具体条文中得到直接体现。司法解释对《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”予以明确，实际上属于通过规范具体的诉讼请求对当事人的起诉进行分类确定，在行政诉讼中形成了撤销之诉、给付之诉和确认之诉的诉讼形态，诉讼类型化的表现已经跃然纸上了。
对行政诉讼类型化的建构思路，2018年2月8日正式实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）第九十四条即为典型的一项规定。
《行诉解释》第九十四条 公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。
公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉请的，判决驳回其诉请。
二、有关《行诉解释》第九十四条规定理解的分歧
《行诉解释》第九十四条规定突破了以往以撤销诉讼为中心的单一模式，首次明确规定了以诉讼类型化的思路规范法院针对原告诉请来选择具体的裁判方式。然而，该条规定有别于以往的行政诉讼审判思路，也与《行政诉讼法》的立法体例存在一定的不相容，在此条文规定的适用上存在不同理解和分歧，主要表现在以下四点：
1.第一款和第二款中原告诉请与法院判决方式的区别
第一款规定原告请求撤销行政行为的诉请，法院经审查认为行政行为无效的，可以直接作出确认无效的判决。而第二款规定原告请求确认行政行为无效的诉请，法院审查认为不属于无效的情形，经释明后，原告拒绝变更诉请，若该行为属于撤销的情形，法院应判决驳回原告诉请而不能直接判决撤销行政行为。从形式上看，两款规定在思路上存在矛盾之处，有违诉讼类型化要求法院判决方式的选择应回应原告诉请而作出。
2.第二款中释明义务的理解
第二款规定在原告请求确认行政行为无效，在该行政行为不属于无效情形下，法院承担释明义务。但该释明义务具体指的是什么以及释明的内容是什么，此项规定存在分歧。
第一种观点认为，法院释明的仅是原告起诉的行政行为不属于无效的情形，之后原告的诉请如何处理由原告自己决定，法院不应进一步释明或指导。
第二种观点认为，法院不仅要对原告起诉的行政行为不属于无效的情形进行详细释明，还要引导原告变更诉请，尝试请求撤销行政行为。此种情形下，该行政行为是否属于应撤销的行政行为，法院并没有事先进行审查和认定，最终结论需待之后的法院审查。
第三种观点认为，法院不仅要对原告起诉的行政行为不属于无效的情形进行详细释明，还要向原告释明其诉请应变更为请求撤销行政行为。该释明义务建立在法院认为原告起诉的行政行为属于应撤销的行政行为之基础上。
需要指出的是，按照第二款的规定，上述第二种观点和第三种观点都可能存在法院释明后，原告变更为撤销行政行为的诉请，但法院最终又不予支持或超过起诉期限驳回起诉，这将进一步激发当事人矛盾，也将带来更大的审判压力。
3.第二款中判决驳回诉讼请求的审理幅度
第二款规定原告请求确认无效的行政行为不属于无效情形，经法院释明后原告拒绝变更诉请的，应判决驳回原告的诉请。此种情况下，法院对该类案件的审理幅度存在争议。
一种观点认为，行政诉讼案件中法院对行政行为的合法性进行全面审查，并非仅限于原告的诉请和诉讼理由，而应审查作出行政行为的职权依据、事实认定、法定程序、法律适用等。因此，即使法院判决驳回原告请求确认行政行为无效的诉请，在审理和判决中都应该对行政行为的合法性进行全面审查和认定，判决结果仅是回应原告的诉请，不影响法院对行政行为的全面审查。
另一种观点认为，第二款规定的行政诉讼的类型化，是一种新型的审理模式，法院审查的中心应该针对原告的诉请，依据《行政诉讼法》第七十五条的规定，按照无效行政行为的构成要件，围绕被诉行政行为是否属于无效情形进行审查，而非全面审查行政行为的合法性。
4.第二款中判决驳回诉请后原告重新提起撤销之诉的处理
第二款规定法院审理案件应根据原告的诉请来选择具体的裁判方式，由此导致法院判决驳回原告要求确认行政行为无效的诉请后，原告重新起诉要求撤销行政行为，此时法院是否应该受理，存在分歧。此处分歧与上述第三个分歧点存在一定的关联性，涉及到法院对被诉行政行为的审查幅度处理。
第一种观点认为，行政诉讼案件中法院对行政行为的合法性进行全面审查，前一案件中法院对被诉行政行为予以审查认定，诉讼标的已为生效裁判所羁束，原告无权重新起诉要求撤销行政行为。
第二种观点认为，前一案件中法院仅是对行政行为是否无效进行审查，审查的中心仅是回应原告的诉请。法院判决驳回后，原告重新起诉要求撤销行政行为的，法院应予受理并按撤销之诉类型审理。
第三种观点认为，前一案件中法院仅是对行政行为是否无效进行审查，审查的中心虽是回应原告的诉请，但已经过法院的主动释明程序，原告依然拒绝变更诉请的，应视为原告主动放弃请求撤销行政行为，法院判决驳回后，原告重新起诉要求撤销行政行为的，应认定原告已经主动放弃诉权而不予受理。
三、《行诉解释》第九十四条规定的诉讼类型化解读
《行诉解释》第九十四条规定的设计是基于诉讼类型化的考虑，要正确理解该条规定的真实意思，也应该从诉讼类型化理论上寻求答案。
1.行政诉讼功能的定位制约着诉讼类型化的发展
诉讼类型是诉讼功能的载体，诉讼功能的定位直接制约着诉讼类型的发展。我国行政诉讼发展历史不长，也非本土化的产物，其亦是秉着“拿来”和“吸收”的原则，移植于西方国家，尤其受德、日等大陆法系国家的影响较大。一般认为，主观诉讼和客观诉讼是大陆法系的分类方法，由法国教授莱昂·狄骥（Duguit）所创立，后经德国、日本学者借鉴在行政诉讼法学研究中广泛使用。按照最高法院梁凤云法官的观点，主观诉讼是指“以回应原告诉请为主要意旨的诉讼类型，在具体制度中体现为法院主要就原告的诉请进行审查，附带被诉行政公权力行为的合法性”。而客观诉讼是指“以监督行政公权力行为为主要意旨的诉讼类型，在具体制度中表现为法院就行政公权力行为的合法性进行审查”。
主观诉讼与客观诉讼在诉讼的出发点、审查内容等方面存在明显区别，主观诉讼侧重于当事人的权利救济，客观诉讼侧重于监督行政。然而，从实现诉讼功能上看，二者又并非完全割离的，主观诉讼一般会附带监督行政的功能，客观诉讼同样具备实现当事人权利救济的效果，这就导致任何一个国家的行政诉讼都兼具着主观诉讼和客观诉讼两种形态，只是侧重点存在差异。我国原先的行政诉讼重在“维护和监督”行政机关依法行政，审查的是行政行为的合法性而非原告的诉请，行政诉讼功能确立的是客观诉讼为主、主观诉讼为辅的体系架构。
1989年《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”
现代诉讼的发展，更加注重个人权利救济的保障，救济逐渐成为诉讼制度最基本的功能和作用。在此背景下，我国行政诉讼合法性审查原则与主观权利救济的功能定位存在着一定的紧张关系，导致了审查与救济不相对应，诉和判不对接的现象。尤其是面对人民群众不断高涨的期待无漏洞的权利救济机制，对司法提出了新期待、新要求，保障当事人诉权、实质解决行政争议的呼声越来越大。因此新《行政诉讼法》在诉讼功能设计上赋予了更多的权利救济功能。
新《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”
新《行政诉讼法》将“解决行政争议”纳入诉讼功能之一，并将“维护行政机关依法行使职权”的诉讼功能予以删除，这一修改弱化了客观诉讼特征，强化了主观诉讼的特征。再结合行政审判实践更加注重“回应当事人的诉讼请求，实质解决行政争议”的要求来看，我国行政诉讼制度的重点开始倾向于保障当事人的权利救济。
2.《行诉解释》第九十四条规定的解读
诉讼功能的变化直接对诉讼类型的发展提出更高的要求，当事人的诉求越来越多样、复杂，原先以撤销诉讼为中心的单一模式已经不适合行政诉讼的发展要求。诉讼类型化对于原告而言，是指原告有哪些权利以及这些权利如何受到保护，与此相应提出最优救济、最佳匹配的诉讼形态，强调的是原告诉请的实现应选择最经济的诉讼形态；对于法院而言，是指审理案件应以原告的诉请为核心，在法定的审理模式（包括审理程序、审查要件等）下依法审判，选择相应的裁判方式的诉讼形态，强调的是法院审理案件在审理模式、裁判方式选择上应围绕原告的诉请进行，三者具有一致性。
诉讼类型总体上被分为“形成之诉”（在行政诉讼中更多地体现为“撤销之诉”）、“给付之诉”和“确认之诉”。法院对行政行为的合法性进行审查，从广义上讲，在撤销之诉和给付之诉中隐含着确认之诉，因为任何撤销判决、给付判决，首先都要对行政法律关系是否存在、行政行为的合法性进行判断。确认之诉具有补充性，或者称为“替代性”、“弥补性”，这也是确认之诉最重要的特征之一。补充性意味着，只有在其他诉讼不能提供救济的时候，确认之诉才是必要和适当的，即“撤销之诉、给付之诉优位”。确认之诉的目的在于对行政法律关系是否存在以及行政行为是否违法、无效等事项进行“宣示”，本身没有形成力也没有执行力，不能直接消除行政行为对其造成的损害。之所以作出确认判决，往往是作为撤销判决、给付判决不能使用情形下的“最终替代手段”而已。撤销之诉和给付之诉对于当事人权利的保障更为全面、彻底和有利，当事人基于诉讼成本的考量应优先选择这两种诉讼类型。这也是《行诉解释》第九十四条规定的理论缘由。
①关于第一款和第二款原告诉请与法院判决方式区别的理解
《行诉解释》第九十四条第一款和第二款关于原告诉请和裁判方式的区别正是诉讼类型化理论的题中之义。按照诉讼类型化理论中撤销之诉优位原则和确认之诉补充性特征，该条规定第一款中原告提起撤销之诉，但法院经审查认定属于无效情形的，原告的权利救济已无法通过撤销之诉实现，但在撤销之诉中法院已对案件的行政法律关系以及行政行为的合法性予以审查和认定。在此基础上，法院实际已对行政行为属无效情形有了定论，此时应该直接判决确认行政行为无效。这不仅有利于提高诉讼效率、减少诉累，也更有利于原告权益的保护；但第二款中，原告提起确认无效之诉，但经释明被诉行政行为不属于无效情形的，原告又拒绝变更诉请，此时，按照诉讼类型化的审理模式，法院仅对行政行为的无效性进行审查，应判决驳回原告诉请。假使被诉行政行为确实属于应当撤销的行为，但法院并未审查被诉行政行为是否达到应予撤销的程度，亦只能判决驳回原告诉请。
②第二款规定内容的解读
《行诉解释》第九十四条第二款规定的是确认无效之诉的判决方式，但对确认无效之诉的审理模式却没有具体规定，导致该条款内容不易理解，分歧较多。
第九十四条的规定是适应行政诉讼功能定位趋向于当事人权利救济的主观诉讼而设计的诉讼类型化的规定，对该条文尤其是第二款的适用应按照诉讼类型化的审理思路予以运用。第二款规定的是确认无效之诉的审理方式，按照诉讼类型化理论，在确认无效之诉中，法院的审理方式应针对原告提出诉请的理由是否成立，审理程序和审查要件都应该围绕行政行为是否无效进行，而非按照客观诉讼的要求对行政行为的合法性全面审查。由此可以看出，法院在确认无效诉讼中并未对作出行政行为的职权依据、事实认定、法定程序、法律适用等进行审查，并非事先认定被诉行政行为是否属于应撤销的情形。因此，第二款规定中的法院释明义务是
指法院在按照诉讼类型化的方式对原告提出的确认无效之诉进行实体审理的过程中，经审查发现被诉行政行为不属于无效情形的，基于权利救济诉讼的位阶，法院向原告释明确认无效之诉不适宜案件情形，征询其是否选择其他诉讼类型。原告是否变更诉请只是其个人的意思表示，并无法院意思认定。原告若变更为撤销诉请的，法院则按照撤销之诉继续审理，因原告变更诉请系其个人意思表示而非法院引导行为，此时法院不予支持或因超期裁定驳回起诉，亦不至于引发原告对法院前述释明义务的不满。
此外，如果法院判决驳回原告要求确认行政行为无效的诉请后，原告重新起诉要求撤销行政行为的，法院应依法受理并按撤销之诉类型进行审理。原因在于法院在确认无效之诉一案中仅是针对原告提出的诉请理由是否成立，审理程序和审查要件都应该围绕行政行为是否无效进行，并未对被诉行政行为的合法性全面审查。
关于诉讼标的已为生效裁判所羁束，原告无权重新提起撤销之诉的观点，该观点未正确理解前一案确认无效之诉中未全面审查被诉行政行为的合法性，且该观点因前一案法院判决驳回原告确认无效的诉请，致使已有生效判决在前，任何人都不再有提起撤销之诉的诉权，从而产生本应撤销的被诉行政行为依然存在的后果。
关于在确认无效之诉一案中，法院已主动释明，原告拒绝变更诉请的，视为原告主动放弃提起撤销之诉的观点，该观点实质是将法院的释明义务转化为原告的负担，有违司法本质，也剥夺了原告选择诉讼的权利。综上，原告重新提出撤销之诉，该诉讼类型涉及到行政行为的合法性全面审查，法院应予受理。
（本文经上海铁路运输法院新行诉法司法解释研读小组讨论，组员们提供了丰富素材和多种思路，对此一并予以感谢。）
本文转自“跨区法观”公众号
推荐阅读
●【适法研究】第1期丨新行诉法司法解释有关受案范围排除规定的精读
满意请点赞，欢迎留言讨论